我國2002年和2015年的兩次電力改革時，都有人提出應(yīng)當(dāng)降低電價。有人認(rèn)為，英國電力改革可以降低電價30%，那么中國要降低40%或35%；中國的電價要盯住美國，要使中國的電價低于美國。由此可見電價對于電力改革的重要性。中國的電力改革要解決什么問題？中國的電力改革能否降低電價？中國電力改革要降低居民生活電價，還是降低工業(yè)電價、商業(yè)電價？這些都是電力改革要面對的問題。2001年世界銀行在談到美國加州電力危機(jī)的經(jīng)驗教訓(xùn)時曾經(jīng)指出，“電力行業(yè)改革是一個高度政治化的過程，改革制定者需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地觀察到改革所帶來的‘早期成果’，那么必要的政治性支持就會迅速消失。”我們在2002年的電力改革中降低了居民生活電價，2015年電力改革中，近期推進(jìn)電力體制改革重點任務(wù)中的第一項就是有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制，準(zhǔn)備妥善處理電價交叉補貼。結(jié)合電價改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。居民生活用電價格不可能象2002~2014年那樣不斷降低實際價格?，F(xiàn)在老百姓最關(guān)注的是居民生活用電價格問題，我們應(yīng)當(dāng)向老百姓講清楚城鄉(xiāng)居民生活用電電價的現(xiàn)狀、存在的問題、補貼的額度，以及今后的改革方向。

2 2002年開始的電力改革追求降低電價

2.1 英國的電力改革模式

我國2002年的電力改革是學(xué)習(xí)英國的電力改革模式的。英國的電力改革核心是自由化、私有化，放松管制，引入競爭機(jī)制。英國從1990年開始改革，到2000年，實現(xiàn)了電價下降，居民用電價格由1990年的10.4便士/(kW·h)，下降到2000年的7.5便士/(kW·h)，下降了2.8%；中型工業(yè)用戶電價由4.8便士/(kW·h)，下降到3.3便士/(kW·h)，下降約31%。英國電價下降當(dāng)時有幾個有利條件：一是在改革之初將電價提高了約25%，為改革以后降價提供了較寬松的條件和環(huán)境；二是英國本來就是市場經(jīng)濟(jì)國家，改革前的電價本來就符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，電價水平較高；三是電力改革前政府規(guī)定電力企業(yè)必須購買國內(nèi)生產(chǎn)的高價煤，以維持瀕臨破產(chǎn)的煤炭企業(yè)的生計，電力改革后政府允許電力企業(yè)自由從國外購買低價煤；四是電力改革可以用成本低的天然氣發(fā)電，天然氣電力比重由1%提高到22%，從而降低了發(fā)電成本；五是電力改革后政府取消了核能稅和燃煤稅，共計1.7便士/(kW·h)。

英國電力改革實現(xiàn)廠網(wǎng)分開、輸配分開，競爭性最強(qiáng)的發(fā)電廠的批發(fā)電價每千瓦時由4.5便士下降到4便士，只下降0.5便士；輸電由0.5便士下降到0.3便士；配電由2.7便士下降到1.8便士，下降0.9便士；而供電由1.4便士下降到1.3便士。競爭性最強(qiáng)的發(fā)電和供電降價幅度最小，而政府管制的壟斷部分———輸電和配電降價幅度最大。為什么對發(fā)電的優(yōu)惠最多，但競爭性最強(qiáng)的發(fā)電價的降價幅度卻不如壟斷的輸電和配電？后來才知道發(fā)電的競爭報價被人為操縱了。

國際能源署(IEA)統(tǒng)計公布的美國居民用電價格，1978年為0.052美元/(kW·h)，1990年為0.118美元/(kW·h)，比1978年上升一倍多，2000年降為0.107美元/(kW·h)，2005年上升為0.149美元/(kW·h)，以后各年都有上升，只有2009年和2010年略有下降，到2012年上升為0.221美元/(kW·h)，是1978年的4倍多，2000年的2倍多。期間只有2000年較1990年降價30%左右，僅僅是特殊條件下的曇花一現(xiàn)。

2.2 有人認(rèn)為電力改革降價為先

2002年電力改革前夕，蔣明新等人撰文“電力改革，降價為先”。他們認(rèn)為，“電力改革，降價為先”的含義是：①政府立法，以降低電價作為首要的關(guān)鍵因素，以保證各類用戶獲得更低的電價。②英美等發(fā)達(dá)國家的實踐證明，降低電價需要同時運用市場競爭和政府強(qiáng)制兩種力量。③中國當(dāng)前的國情，不允許像英國那樣通過10年改革，使用戶電費下降30%，嚴(yán)峻的國內(nèi)外市場競爭形勢，要求中國電業(yè)在三五年(“入世”準(zhǔn)備期)內(nèi)使用戶電費下降40%，使工業(yè)用電的平均電價達(dá)到或接近美國1996年的水平[0.38元人民幣/(kW·h)]。但他們提倡的這種運用市場競爭和政府強(qiáng)制兩種力量的經(jīng)濟(jì)是什么經(jīng)濟(jì)？顯然與黨中央決定的走市場經(jīng)濟(jì)道路，讓市場在資源配置中起決定性作用的方針背道而馳。再說，英美等發(fā)達(dá)國家在電力改革時，并沒有搞政府強(qiáng)制定價。

2.3 2002年電力體制改革實行低電價

我國2002年當(dāng)時實行廠網(wǎng)分開之后，準(zhǔn)備搞全額競爭上網(wǎng)，建立強(qiáng)制電力庫，可是由于種種原因，競爭性電力市場沒有搞起來。于是延續(xù)了改革開放以來國家通過政府管制下價格與成本背離和工商業(yè)交叉補貼居民的銷售電價結(jié)構(gòu)雙扭曲的定價方式，這種銷售電價“雙扭曲”的好處是使城鄉(xiāng)居民用上了低價電，同時又不會增加政府的財政負(fù)擔(dān)，這是一種普遍性的隱性交叉補貼政策。由于政府不負(fù)擔(dān)補貼，不了解交叉補貼的沉重負(fù)擔(dān)，于是不斷擴(kuò)大補貼面。例如除城市居民補貼外，后來又?jǐn)U大到農(nóng)村居民，即所謂城鄉(xiāng)居民電價，城鄉(xiāng)居民實行低電價之后，學(xué)校用電也實行居民用電的低電價。除此之外，農(nóng)業(yè)用電實行優(yōu)惠電價，農(nóng)業(yè)高揚程排灌也實行優(yōu)惠電價，支農(nóng)產(chǎn)品，如化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械制造也都實行低電價。

2.4 我國生活、工業(yè)用電電價均處于較低水平

2002~2010年，中國在滿足電力需求高速增長、努力發(fā)展非化石能源電力和新能源電力、努力減少電力污染的條件下，在不具備英國那樣的任何降低電價的條件下，能夠保持全國實行低電價，特別是能夠保持城鄉(xiāng)居民生活用電的優(yōu)惠電價，確實是一個了不起的成績。中國的城鄉(xiāng)居民電價在國際上處于較低水平，在IEA統(tǒng)計的國家中，除哈薩克斯坦居民用電價格略低于中國外，其余國家均高于中國。2010年中國全年居民用電價格為每千瓦時0.53元人民幣，僅為經(jīng)合組織(OECD)國家生活用電價格平均值的一半，為歐洲OECD國家生活用電價格平均值的1/3(見表1)。丹麥?zhǔn)荗ECD國家中居民用電價格最高的國家，每千瓦時電價為2.348元，接近中國居民用電價格的5倍。中國居民生活名義電價上漲不多，實際價格甚至有一定程度的下降。2002~2010年這8年間，中國平均居民用電價格的年增長速度僅為1.66%，而OECD國家的平均增長率為2.75%，歐洲OECD國家的平均增長率為5.28%。如果考慮物價水平的上漲因素，中國居民實際用電價格持續(xù)下降。中國有的專家認(rèn)為中國居民的收入水平低，只能維持低電價。據(jù)統(tǒng)計，2011年中國城鎮(zhèn)居民電費占消費支出的比重為2.53%，其中比重最低的是新疆，最高的為貴州，為3.63%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，電力消費比重最低的是肯尼亞，為0.7%，烏干達(dá)次之，為1.1%，孟加拉為2.2%，柬埔寨與中國相當(dāng)，泰國、印度、越南等國都高于中國，巴基斯坦城鎮(zhèn)家庭電力消費占比約為4.8%，高于中國70%。這些數(shù)據(jù)說明中國居民電價水平是偏低的，實際上一個國家收入水平低，不能靠降低電價來維持較高的電力消費，只能以降低電氣化水平來適應(yīng)。

我國2002~2014年的電力改革雖然沒有像“電力改革，降價為先”文中要求的那樣，在三五年間使用戶電費下降40%，使工業(yè)用電的平均電價達(dá)到或接近美國1996年的水平，但還是保持了城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)用電等優(yōu)惠電價，并逐步降低。上面講的都是居民生活電價，其實中國的工業(yè)用電電價2011年僅為0.092美元/(kW·h)，在32個OECD國家中比我國低的只有5個國家，即新西蘭、挪威、美國、加拿大和韓國，所以我國的工業(yè)用電電價也不高。

3 我國2015年開始的電力改革

3.1 英國電力改革目標(biāo)已由降低電價轉(zhuǎn)向確保電力供應(yīng)，減少環(huán)境染污

英國的電力改革目標(biāo)已由過去的降低電價轉(zhuǎn)向確保電力供應(yīng)，減少污染環(huán)境。英國的電力改革模式已三易其稿：1990~2000年的電力改革是發(fā)電企業(yè)全額競爭上網(wǎng)，單一購買，強(qiáng)制電力庫，市場被發(fā)電公司操縱；2001~2011年的電力改革被稱為新的電力交易制度，大、中、小用戶都可與發(fā)電企業(yè)簽訂購售電合同，這種改革被認(rèn)為阻礙新電源的建設(shè)，導(dǎo)致電力系統(tǒng)瀕臨缺電局面，不利于低碳、無碳電源建設(shè)，從而不能完成節(jié)能減排任務(wù)；2013年英國能源氣候變化部發(fā)布《電力體制改革實施草案》，該方案不再拘泥于降低電價，而要通過政策確保電力企業(yè)的合理回報。草案宣布2014年正式實施新一輪電力市場化政策，主要內(nèi)容包括針對低碳電源引入差價的機(jī)制，對新建機(jī)組設(shè)立碳排放績效標(biāo)準(zhǔn)、建立容量機(jī)制、引入最低碳價機(jī)制等。

3.2 有專家提出2015年電力改革要繼續(xù)降低電價

2015年電力改革時，少數(shù)網(wǎng)民還是要求電價降低35%，網(wǎng)民說：“何時放開，百姓不關(guān)心，只關(guān)心什么時候降價。”上次電力改革時，有專家提出中國工業(yè)用電的平均電價應(yīng)達(dá)到或接近1996年美國的水平，這次又要求我國終端稅后電價水平要與美國終端稅前電價水平持平。專家說：“衡量電改成功與否的標(biāo)準(zhǔn)———設(shè)定盯住美國電價水平的目標(biāo)。”具體講，“我國電力改革的成功標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該可以設(shè)定為稅前上網(wǎng)電價水平低于美國5%~10%左右，終端稅前電價始終低于美國10%~20%左右。這意味著我國的稅后電價水平，基本要跟美國持平，而不是現(xiàn)在的高出10%，甚至更多。從目前我國的電價水平來看，總體上終端電價要實現(xiàn)下調(diào)0.05~0.20元的目標(biāo)。”從這些要求來看，似乎中國電力體制改革的目的就是降低電價，2002年電力體制改革要求電價降低40%，2015年要求再降低35%，這樣兩次改革、兩次降價差不多要使電價降低60%以上。別的物價每年都上漲2%~3%，只有電價下降而且下降幅度又這么大，有這種可能嗎？

3.3 2015年電力改革將有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制

2015年的電力改革是在否定了全額競價上網(wǎng)，建立強(qiáng)制電力庫的基礎(chǔ)上，實際上現(xiàn)在的電力體制改革相當(dāng)于英國的新電力交易制度。中共中央國務(wù)院2015年3月15日頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號文，以下簡稱9號文)提出的電力體制改革7項重點任務(wù)，其中第一項重點任務(wù)是：有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制。所謂理順電價形成機(jī)制就是要使電力市場在配置電力資源中起決定性作用，就是要由電力市場來決定電價。9號文把電力用戶分為兩塊，一塊是政府定價，一塊是市場定價。并規(guī)定了“妥善處理電價交叉補貼，結(jié)合電價改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。”過渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報現(xiàn)有各類用戶電價間的交叉補貼數(shù)額，通過輸配電價回收。對于2015年開始的電力體制改革在電價改革上會取得什么樣的結(jié)果，目前還很難預(yù)料。樂觀的觀點認(rèn)為電價下降是完全可能的；也有認(rèn)為電價可能先降后升；還有認(rèn)為“穩(wěn)中有降”；但從長遠(yuǎn)看電價不排除整體上升的態(tài)勢。看來電價能不能降主要取決于能源價格，如果煤炭價格始終疲軟，中國要用非化石能源電力來替代煤電，電價上行是難免的。

4關(guān)于電價中交叉補貼的幾個問題

①對居民生活用電實行低電價和交叉補貼是改革開放以后出現(xiàn)的事情。有人說，我國對居民生活用電實行補貼的低電價，是計劃經(jīng)濟(jì)體制下福利供電體制的重要體現(xiàn)。顯然這種論斷是錯誤的。因為在我國社會主義計劃經(jīng)濟(jì)時代，當(dāng)時實行的政策是：先生產(chǎn)、后生活；先治坡、后治窩。當(dāng)時的居民生活用電電價比工業(yè)用電電價貴好幾倍；在缺電的時候，攔路限電也是先攔生活用電，以保證工業(yè)用電。而對居民生活用電等實行低電價是改革開放以后逐步形成的。所以這種低電價和交叉補貼既不是社會主義計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也不是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。

②交叉補貼的費用主要來源于電力企業(yè)。實行我國居民生活等低電價的補貼一般都認(rèn)為來源于工商業(yè)電價的交叉補貼。其實補貼的來源除了交叉補貼之外，電力企業(yè)的補貼額度最大。電力企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)年代，電力基本建設(shè)、維修和運行都由國家撥款，電力企業(yè)既無內(nèi)債，又無外債。從1980年實行撥改貸以后，電力企業(yè)負(fù)債逐漸增加，現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)平均負(fù)債已達(dá)80%以上，電網(wǎng)企業(yè)平均負(fù)債也在60%左右，巨額債務(wù)都補貼了低電價用戶。

發(fā)達(dá)國家在管制電力企業(yè)時，在管制電價的同時也要管制電力企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債，當(dāng)負(fù)債過高時，適當(dāng)提高電價來彌補，以控制負(fù)債率的上升。我國對電力企業(yè)的基建投資規(guī)定自有資金為20%，甚至自有資金不足時，貸款也可充當(dāng)自有資金，致使電力企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率急劇上升。

③民用電價與工業(yè)電價的比例關(guān)系。民用電價與工業(yè)電價的比例關(guān)系反映了民用電與工業(yè)用電的補貼關(guān)系。由于民用電都是低壓供電，而且負(fù)荷率低，全年用電負(fù)荷變化大，民用電的成本比工業(yè)用電的成本高。按照成本定價原則、公平負(fù)擔(dān)原則，民用電價應(yīng)當(dāng)比工業(yè)用電電價高。OECD國家有統(tǒng)計資料的30個國家中，28個國家的民用電價高于工業(yè)用電電價，只有意大利和墨西哥兩個國家的民用電價低于工業(yè)用電電價，而且意大利民用電價只比工業(yè)用電電價低0.004美元/(kW·h)。OECD國家民用電價和工業(yè)用電電價的情況分3種情況：

一是民用電價和工業(yè)用電電價費用公平負(fù)擔(dān)的國家，在30個國家中有22個；二是民用電價多承擔(dān)一些公共費用的國家，如丹麥和德國全額承擔(dān)新能源開發(fā)基金，以減輕工業(yè)用電電價的負(fù)擔(dān)，目的是為了提高本國工業(yè)產(chǎn)品在國際上的競爭力，其中有6個國家；三是民用電價低于工業(yè)用電電價的國家有2個(見表2)。表2表明絕大多數(shù)OECD國家的民用電價高于工業(yè)用電電價。

5 妥善處理電價交叉補貼

保證邊疆地區(qū)低收入群體的居民能夠用上保障基本生活所必需的電能是我們在進(jìn)行市場化改革時要解決的問題，但是我們現(xiàn)在把問題復(fù)雜化了。妥善處理電價交叉補貼確實是一個重要的問題。如果這個問題不解決，電力改革難以順利進(jìn)行。

根據(jù)政策的有效程度，對居民電力消費等的補貼機(jī)制可以分為以下3類：

①低有效補貼方式。主要是傳統(tǒng)的普惠制消費者補貼，是低電價管制下的隱性補貼等扭曲的電價補貼方式。這是我國自改革開放以來所采取的補貼方式。這種補貼方式，既無效率，又無公平，是電價市場化的重要制約因素。優(yōu)點是：容易實施和管理，容易獲得公眾的支持。缺點是：補貼的“漏出”較大，難以調(diào)整，價格機(jī)制扭曲程度高，經(jīng)濟(jì)效益損失大，不利于市場化改革，低電價造成電力的大量浪費，不利于節(jié)能減排。

②中有效性補貼方式。主要是用戶差別電價、階梯遞增電價、容量差別電價等非線性定價方式。我國曾經(jīng)在城鄉(xiāng)居民生活用電中引入階梯遞增電價，原來設(shè)想用它來替代普惠制低電價，因在政策設(shè)計中遇到壓力和困難，結(jié)果一二檔用戶比重過高，80%以上用戶仍維持低電價，各檔之間又得拉開差距，失去了應(yīng)有的作用。優(yōu)點是：如果搞得好，補貼“漏出”中等程度，但現(xiàn)行方案補貼“漏出”減少有限。缺點是：它與價格機(jī)制的效率目標(biāo)相沖突，背離了邊際成本定價原則，無法同時實現(xiàn)效率、公平和節(jié)能3個目標(biāo)。

③高有效性補貼方式。對低收入群體的直接現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付是最有效的方式。這種方式低收入群體受益指數(shù)最高，具有較高的自由選擇權(quán)，與市場機(jī)制和效率激勵相容。我國已經(jīng)建立了對五保戶、殘疾人和老年人的社會保障補貼辦法，只要稍作修改就可實現(xiàn)直接現(xiàn)金補貼。這種補貼方式的優(yōu)點是：補貼“漏出”最小，市場扭曲度最低，補貼額度小、支付合理。缺點是：行政管理成本高，需要保證信息透明。發(fā)達(dá)國家普遍采用這種補貼機(jī)制，典型的如美國的“低收入家庭的能源補貼計劃”，法國的“低收入家庭的能源基金”，美國的貧困人口燃料支付保障政策等。

中國電價改革的重點不在輸配電價，主要問題是政府的不合理定價，特別是政府對城鄉(xiāng)居民、農(nóng)業(yè)、支農(nóng)產(chǎn)品、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電的政府定價，這種政府定價的優(yōu)惠電價額度越來越大，電價扭曲越來越厲害，在妥善處理電價交叉補貼時，應(yīng)該設(shè)法解決這個問題。當(dāng)然，要改掉流行30多年的普惠制低電價是一件很難的事情，但是如果現(xiàn)在不解決這個問題，健康的電力市場就不可能建立起來，補貼的包袱會越背越重。只要我們把實際情況向老百姓講清楚，問題是可以解決的。中國兩次電力體制改革，每次都有人提出要使中國的電價盯住美國，但9號文要求做到“價格合理”，顯然中共中央國務(wù)院的決定是正確的。中國和美國國情有很大差別，中國的電價不可能盯住美國，理由是：一美國能源資源豐富，是世界上第一產(chǎn)油大國，美國的石油、天然氣、煤炭的價格都是世界上最低的，美國天然氣價格只有中國的1/5~1/4；二美國有些優(yōu)惠政策，中國沒有。如美國農(nóng)村電網(wǎng)國家提供50年無息貸款建設(shè)，而中國農(nóng)村電網(wǎng)投資則從電價中還本付息；三美國電價中不含稅，中國電價中含稅。由于兩國情況不同，政策不同，價格自然不同，中國電價不可能降低到美國的水平。