本刊記者

潘秋杏 姜黎

近日，《十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)公布，共包含116個(gè)項(xiàng)目，其中一類立法項(xiàng)目69件，二類立法項(xiàng)目47件，能源法和電力法(修改)被列入第二類立法項(xiàng)目中。

《規(guī)劃》按照優(yōu)先等級(jí)共分為三類:第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案;第二類是需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案;第三類是立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。

在2015年公布的十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，能源法就已被列入第二類項(xiàng)目中，但彼時(shí)電力法(修訂)還未被列入其中。

“兩法”立法及修編事宜雖由來已久，至今一直沒有定論。在能源轉(zhuǎn)型、新一輪電力體制改革進(jìn)行過程中，本輪立法會(huì)如何定位可再生能源發(fā)展、電力價(jià)格、電力市場(chǎng)建設(shè)等內(nèi)容備受矚目。

一位從事能源電力監(jiān)管的研究人士表示，同時(shí)把能源法和電力法(修改)列入規(guī)劃，仍然面臨如何確定“兩法”邊界的難題。“短期內(nèi)能源法很難定下來，而目前電力改革還在行當(dāng)中，這也增加了電力法修編的不確定性。”上述人士說。

立法、修法事宜向前走了一步

國務(wù)院立法工作計(jì)劃的分類稍有別于全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的分類。2015年之前，國務(wù)院立法工作計(jì)劃按照優(yōu)先級(jí)共分為三類:第一類是“力爭年內(nèi)完成的項(xiàng)目”;第二類是“預(yù)備項(xiàng)目”;第三類是“研究項(xiàng)目”。2015年開始增加了“全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目”，優(yōu)先于第一類立法項(xiàng)目。

2016年eo曾報(bào)道過，在國務(wù)院近年立法計(jì)劃中，2011年至2014年，能源法一直被列為“預(yù)備項(xiàng)目”，2015年升級(jí)進(jìn)入“全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目”。但在2016年的立法計(jì)劃中，能源法再次回到“預(yù)備項(xiàng)目”序列，而電力法(修訂)則被列為“全面深化改革和全面依法治國急需的項(xiàng)目”。國務(wù)院2017、2018年的立法計(jì)劃中均未提及《能源法》和《電力法(修訂)》。

不過近年來國家能源局并未停下能源立法的推進(jìn)工作。

2017年5月公布的《國家能源局2016年度法治政府建設(shè)工作情況報(bào)告》(以下簡稱《工作報(bào)告》)提到，國家能源局成立研究修改小組，對(duì)《能源法》的定位和需要解決的重點(diǎn)問題研究梳理，多次組織專家、能源企業(yè)召開研討會(huì)，廣泛吸收各方面意見，對(duì)《能源法(送審稿)》進(jìn)行修改完善，協(xié)調(diào)形成一致共識(shí)后形成《能源法(送審稿)》修改稿，于2016年11月報(bào)送國務(wù)院法制辦。

《工作報(bào)告》還指出，2016年5月，國家能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃(2016—2020年)》，確定《能源法》《電力法(修訂)》《煤炭法(修訂)》《石油天然氣管道保護(hù)法(修訂)》《石油天然氣法》《核電管理?xiàng)l例》《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》國家石油儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》能源監(jiān)管條例》等“五法四條例”為能源立法重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目。2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布。根據(jù)方案，司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)被整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門，不再保留國務(wù)院法制辦公室。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此前的相關(guān)立法、修法事宜受到機(jī)構(gòu)改革的一定影響，不過現(xiàn)在機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)已經(jīng)落定，從此次人大《規(guī)劃》內(nèi)容看，立法、修法事宜向前走了一步。

多年糾結(jié):如何定位能源法

我國能源法的提出可追溯到1979年，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長葉劍英指出，“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我們還需要有各種經(jīng)濟(jì)法”，并提出要制定包括能源法在內(nèi)的五部經(jīng)濟(jì)法律。

中國能源研究會(huì)常務(wù)理事吳鐘瑚在《經(jīng)驗(yàn)與啟示:中國能源法制建設(shè)30年》一文中提到，在20世紀(jì)80年代初，能源法工作落實(shí)由新成立的國家能源委及所屬的能源研究所承擔(dān)，進(jìn)行了能源立法理論的探索。然而，遺憾的是，國家能源法的立法僅僅開始短暫的研究，尚未進(jìn)入草擬，由于全國能源管理機(jī)構(gòu)——國家能源委員會(huì)的撤銷而告停。

直到2005年，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶批示要起草能源法。據(jù)媒體此前報(bào)道，2007年，時(shí)任國務(wù)院副總理曾培炎出席中國能源法國際研討會(huì)時(shí)指出，中國將通過制定能源法，確立能源戰(zhàn)略、規(guī)劃的法律地位，制定和修訂程序，實(shí)施和保障機(jī)制，把實(shí)踐中行之有效的綜合性、長效性能源政策，以及相關(guān)的財(cái)稅、金融、市場(chǎng)準(zhǔn)入等措施，上升為可操作的法律規(guī)范。

根據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，中國能源法研究會(huì)2015年年會(huì)上，時(shí)任中國能源法研究會(huì)副會(huì)長、華北電力大學(xué)能源法研究所教授周鳳翱就《能源法》(2008年送審稿)修改情況做了介紹:首先是立法目的，主要是規(guī)范能源開發(fā)利用和管理，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，保障能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。其次是《能源法》集中調(diào)整三個(gè)方面的關(guān)系:包括縱向法律關(guān)系(主要涉及能源行政管理方面的關(guān)系)、橫向法律關(guān)系(按照生產(chǎn)流程展開)以及涉外法律關(guān)系(主要考慮到能源對(duì)外合作的重要性及前景)。

但時(shí)至今日，能源法始終未能面世。

截至目前，我國已頒布實(shí)施了《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等能源方面的單行法律。能源法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用呢?

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文在2015年接受媒體采訪時(shí)介紹，能源法的定位還存在一定分歧，有人認(rèn)為我國出臺(tái)的能源法應(yīng)該是一部能源基本法，由全國人大通過，有人則認(rèn)為能源法應(yīng)該是一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律，由全國人大常委會(huì)通過。

全國人大通過的法律屬于基本法律，具有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和實(shí)施的效力;而由全國人大常委會(huì)通過的話，能源法定位就是查漏補(bǔ)缺的角色，對(duì)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不具有法律效力。

一位能源法律研究人士曾建議，能源法可納入國家能源戰(zhàn)略和行業(yè)基本規(guī)則，系統(tǒng)梳理能源相關(guān)的法律框架結(jié)構(gòu)。

有研究能源法的專業(yè)人士表示，按照慣例，能源法需要有主管部門牽頭，然而現(xiàn)在與能源相關(guān)的職能散落在國家發(fā)改委、國家能源局、國務(wù)院國資委等部門中，立法工作在現(xiàn)行體制下還有很多牽制因素，面臨不少困難。

“能源法折騰好多年，我感覺前途還不是很明朗。”

法案修訂:如何“容納”電力改革

除能源法以外，新一輪電力體制改革啟動(dòng)前，業(yè)界就對(duì)是否以及如何修訂現(xiàn)行《電力法》有過長時(shí)間的討論。

《中華人民共和國電力法》由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議于1995年12月28日通過，自1996年4月1日起施行，現(xiàn)行版本為2015年第二次修正后的版本，不過正在進(jìn)行的電力體制改革過程中一些改革探索難以在其中找到依據(jù)。

與國內(nèi)情況不同，美國及歐洲的電力工業(yè)去管制化路徑常以立法為起點(diǎn)。1992年，時(shí)任美國總統(tǒng)布什簽署《國家能源政策法1992》(NationalEnergyPolicyAct)，正式拉開電力工業(yè)去管制化的序幕，要求聯(lián)邦能源管理委員會(huì)(FERC)鼓勵(lì)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭;1996年的《888號(hào)法令》(Order888)要求公用事業(yè)公司發(fā)、輸分開，輸電資產(chǎn)必須無歧視開放，為形成電力批發(fā)市場(chǎng)打下了基礎(chǔ);1999年又出臺(tái)《2000號(hào)法令》，希望進(jìn)一步推動(dòng)批發(fā)市場(chǎng)的發(fā)展。

一位國際電力市場(chǎng)的資深研究者在9號(hào)文發(fā)布三年后感慨，在英國、美國這些國家，政府為推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，都有宏大的立法保障，設(shè)置詳細(xì)的時(shí)間表，一些目標(biāo)必須在一定期限內(nèi)完成。

2017年時(shí)，國家能源局發(fā)布的《工作報(bào)告》就加快推進(jìn)《電力法》修訂工作提到:重點(diǎn)對(duì)供電營業(yè)專營制度、售電業(yè)務(wù)、直接交易等方面進(jìn)行研究。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，國務(wù)院法制辦曾于2016年底向各部委征求《中華人民共和國電力法(送審稿)(修訂建議稿)》(以下簡稱“建議稿”)意見。

從具體條文來看，建議稿對(duì)電力市場(chǎng)的立法采納的是分散立法的模式，電力市場(chǎng)相關(guān)條款分散在多個(gè)章節(jié)中。

華北電力大學(xué)電力立法研究中心主任王學(xué)棉撰文指出，對(duì)電力市場(chǎng)立法，建議稿之所以采用分散立法的方法，也許是覺得內(nèi)容不多，分散放到現(xiàn)行《電力法》的各章節(jié)中，不會(huì)對(duì)現(xiàn)行《電力法》造成大的沖擊，但這種立法模式可能存在缺陷。

例如，分散立法看不出電力市場(chǎng)與傳統(tǒng)市場(chǎng)的區(qū)別。傳統(tǒng)的電力運(yùn)管模式暫時(shí)無法完全被電力市場(chǎng)取代，仍會(huì)存在較長時(shí)間，需要對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)和電力市場(chǎng)分別進(jìn)行規(guī)范，譬如在電價(jià)方面，如果分開立法，可以看出二者的區(qū)別和優(yōu)劣，方便消費(fèi)者進(jìn)行選擇。

建議稿中的規(guī)定亦沒有窮盡電力市場(chǎng)的全部內(nèi)容，比如沒有規(guī)定電力交易的類型、沒有就發(fā)用電計(jì)劃放開，優(yōu)先發(fā)電權(quán)的轉(zhuǎn)讓、輔助服務(wù)、輸配服務(wù)、電網(wǎng)公司在電力市場(chǎng)上的義務(wù)等做出規(guī)定。此外，建議稿中的配電企業(yè)所指不清晰(改為供電企業(yè)也是如此)。

王學(xué)棉建議，對(duì)于電力市場(chǎng)，在修改《電力法》時(shí)最好采用專章加分散的模式，對(duì)電力市場(chǎng)的監(jiān)督采取分散的模式，其他相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該采用專章的形式集中規(guī)定。

也有學(xué)者認(rèn)為，電力改革正在進(jìn)行中，時(shí)有變化發(fā)生，這給如何在法律層面體現(xiàn)改革思路增加了難度。