可再生電力能源配額制，這份決定中國清潔能源長期發(fā)展方向的關(guān)鍵文件，已經(jīng)歷了長達(dá)六年以上的討論和博弈，在今年3月首次公布征求意見稿后，有關(guān)部門正在征求各方意見，該文件有望在年內(nèi)出臺。

今年3月，國家能源局向社會公開發(fā)布了《可再生電力能源電力配額考核辦法(征求意見稿)》，根據(jù)該文件，未來國家將對各省級行政區(qū)全社會用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重，能源主管部門按年度制定各省可再生能源電力配額指標(biāo)，進(jìn)行監(jiān)測、評估和考核。未達(dá)到配額的相關(guān)行政區(qū)域和市場主體將受到懲罰?？稍偕茉磁漕~包括“可再生能源電力總量配額”和“非水可再生能源電力配額”。

與配額制一同引入的，還有可再生能源電力證書制度，該證書一般被稱作“綠證”。對可再生電力的生產(chǎn)者，每一兆瓦時(1000度)交易結(jié)算電量可以獲得一個綠證，與兩類配額對應(yīng)，綠證也分為常規(guī)水電證書和非水電證書。

配額制與綠證結(jié)合，對未達(dá)到消納配額的市場主體來說，可以通過購買綠證來完成配額。這份文件意味著國內(nèi)可再生能源的支持政策即將轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)的固定電價補(bǔ)貼政策將退出歷史舞臺，未來將施行以配額制加綠證的政策機(jī)制。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，通過引入綠證制度，將與可再生能源基金相結(jié)合共同對新能源電力進(jìn)行支持。2018年-2020年為過渡期，綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力，2020年之后，新能源將迎來平價時代，強(qiáng)制配額與綠證將共同保障中國可再生能源在整個電力市場化交易的過程中具備競爭力。

補(bǔ)貼強(qiáng)度博弈

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，今年6月底，國家能源局原計劃公開發(fā)布第二次征求意見稿，但最終取消。其原因在于第二版征求意見稿中，關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼強(qiáng)度的新增內(nèi)容在業(yè)內(nèi)傳播開來，而引起了行業(yè)巨大反響。

第二版征求意見稿要求將可再生能源強(qiáng)制配額與綠色證書相結(jié)合，并且按省份劃定了風(fēng)電和光伏的最低保障利用小時數(shù)，在保障利用小時數(shù)之內(nèi)國家可再生能源基金給予全額補(bǔ)貼，保障利用小時數(shù)之外的發(fā)電量不再獲得補(bǔ)貼支持，但發(fā)電企業(yè)可以獲得綠證并且出售獲得增量收益，但金額不得超過原先的補(bǔ)貼數(shù)額。

這一新增規(guī)定，意味著在保障利用小時數(shù)之外，新能源企業(yè)的發(fā)電量能夠獲得的補(bǔ)貼將只能依靠出售綠證來換取，且金額不超過原來的補(bǔ)貼數(shù)額，意味著該部分收益將受損且面臨不確定的風(fēng)險。

這一信息引發(fā)市場強(qiáng)烈波動。一位資本市場人士分析，如果就此執(zhí)行，新能源運(yùn)營企業(yè)存量資產(chǎn)的財務(wù)模型面臨崩潰——在投資建設(shè)新能源運(yùn)營資產(chǎn)之初，所有運(yùn)營商均按照20年國家補(bǔ)貼強(qiáng)度不變的前提搭建財務(wù)模型，并作出投資決策。更為重要的是目前不限電的中東部區(qū)域，新能源消納情況良好，電網(wǎng)全額消納，對這些地區(qū)劃定最低保障利用小時數(shù)并削減補(bǔ)貼的做法，將引發(fā)投資者重估資產(chǎn)價值。

2006年頒布的《可再生能源法》第二十條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收的可再生能源電價附加補(bǔ)償。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)【2013】24號)，享受國家電價補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)符合可再生能源發(fā)展規(guī)劃，符合固定資產(chǎn)投資審批程序和有關(guān)管理規(guī)定。光伏發(fā)電項(xiàng)目自投入運(yùn)營起執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價或電價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，期限原則上為20年。

一位新能源發(fā)電企業(yè)人士稱，運(yùn)營商通常是用投產(chǎn)后的電費(fèi)收入作為抵押物去銀行融資，如果補(bǔ)貼削減，可能會引發(fā)銀行抽貸，或要求增加抵押物，給新能源企業(yè)的發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

《財經(jīng)》記者獲悉，7月初，國家能源局先后召開兩次閉門座談會，重新確定了配額制的思路和與綠證制度相結(jié)合的方式。目前削減存量補(bǔ)貼的想法已經(jīng)被推翻，在會上能源局分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)明確，保持新能源補(bǔ)貼強(qiáng)度不變，同時引入綠證交易制度。新能源運(yùn)營商可以先通過出售綠證獲得收益，收益與原補(bǔ)貼總額之間的差額由可再生能源基金補(bǔ)足。

這種做法一方面緩解了新能源補(bǔ)貼缺口壓力，另一方面綠證收入回款速度較快也能夠一定程度上緩解企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠形成的現(xiàn)金流壓力。

同時能源局方面也在征求意見過程中表示，此前劃定的西北限電區(qū)域的保障利用小時數(shù)各地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，保障利用小時數(shù)之內(nèi)的國家補(bǔ)貼20年不變，保障利用小時數(shù)之外基礎(chǔ)電價部分鼓勵市場化交易，補(bǔ)貼強(qiáng)度同樣保持20年不變，中東部不限電區(qū)域?qū)⒉辉O(shè)最低保障利用小時數(shù)，新能源電力全額收購，補(bǔ)貼強(qiáng)度維持20年不變。

越來越大的補(bǔ)貼缺口

可以明確的一點(diǎn)是，綠證結(jié)合配額制，將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼的財政壓力。

隨著國內(nèi)可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來越大。為此，盡管主管部門先后數(shù)次下調(diào)風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼標(biāo)桿電價，并上調(diào)電價中的可再生能源附加費(fèi)，然而依然無法彌補(bǔ)越來越大的可再生能源補(bǔ)貼缺口。

為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，國內(nèi)對可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價補(bǔ)貼，根據(jù)不同資源區(qū)設(shè)定不同的標(biāo)桿電價，其電價都高于當(dāng)?shù)氐娜济簶?biāo)桿電價。在西北等省區(qū)，可再生能源裝機(jī)顯著大于當(dāng)?shù)匦枨螅糠挚稍偕茉措娏啃枰蛢r參與市場競爭來促進(jìn)消納。對這部分可再生能源電量，《財經(jīng)》記者從發(fā)電集團(tuán)相關(guān)人士處了解，其補(bǔ)貼金額為當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿電價與燃煤標(biāo)桿電價的差額，即并非按照標(biāo)桿電價進(jìn)行絕對補(bǔ)貼。

可再生能源補(bǔ)貼的來源主要為每度電價中征收的可再生能源附加費(fèi)，該部分費(fèi)用納入可再生能源補(bǔ)貼基金，由國家財政統(tǒng)一管理。隨著可再生能源發(fā)電量逐年快速上漲，補(bǔ)貼規(guī)模越來越大，可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年最初的0.1分/千瓦時先后五次上調(diào)，至2016年1月已上調(diào)至1.9分/千瓦時。

然而這依然跟不上可再生能源發(fā)展的速度，到2017年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長至1127億元，目前已經(jīng)超過1200億元。這一缺口中，光伏發(fā)電在過去兩年的快速增長，以及其相對風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價，給補(bǔ)貼基金帶來了巨大的壓力。

發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗在7月26日的“光伏行業(yè)2018年上半年發(fā)展回顧與下半年形勢展望研討會”上表示，2017年可再生能源補(bǔ)貼需求約為1250億元，其中光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求約530億元，占比43%。而能源局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年風(fēng)電發(fā)電量為3057億度，光伏發(fā)電為1182億度，二者補(bǔ)貼金額幾乎相當(dāng)?shù)那闆r下，光伏發(fā)電量僅約為風(fēng)電的三分之一。

此外，時璟麗還表示，預(yù)計2018年光伏所需補(bǔ)貼將超700億元，占總補(bǔ)貼資金的46%，將超過風(fēng)電和生物質(zhì)的補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際，5月31日，財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這一通知要求2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，安排1000萬千瓦左右支持分布式光伏發(fā)展，支持光伏扶貧，推進(jìn)光伏發(fā)電領(lǐng)跑者基地建設(shè)，并將各類資源區(qū)新投運(yùn)光伏電站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)0.05元/千瓦時。此外，通知還表示，鼓勵各地根據(jù)各自實(shí)際出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類不需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

這一通知被業(yè)內(nèi)稱作“531新政”，其對光伏新建規(guī)模和價格的控制，引發(fā)了光伏業(yè)界的強(qiáng)烈反響，能源局為此專門與行業(yè)協(xié)會代表座談，并就文件出臺背景發(fā)文解讀。事實(shí)上，新政出臺并不能算突然。今年4月24日的國家能源局新聞發(fā)布會上，可再生能源司副司長李創(chuàng)軍在介紹一季度可再生能源發(fā)展情況時，已經(jīng)重點(diǎn)對光伏“新政”的主要內(nèi)容有所吹風(fēng)，但并未引起業(yè)內(nèi)重視。

越來越大的補(bǔ)貼缺口無疑是調(diào)整的重要原因，有業(yè)內(nèi)人士提醒《財經(jīng)》記者，今年一季度，新增光伏裝機(jī)依然保持了高速增長，從一季度形勢判斷，如果不去控制，缺口將越來越大。中電聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，太陽能新增裝機(jī)1136萬千瓦，同比劇增742萬千瓦，其中新增的大部分為分布式光伏電站。

光伏發(fā)電的平均利用小時數(shù)要低于風(fēng)電，但度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于風(fēng)電，這使得同樣規(guī)模的補(bǔ)貼，支持的發(fā)電量要顯著小于風(fēng)電。

光伏在過去的超高速增長，事實(shí)上也側(cè)面反映了此前補(bǔ)貼退坡的速度與光伏建設(shè)成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于補(bǔ)貼退坡的速度?？稍偕茉此揪C合處副處長李鵬曾在《中國能源報》上撰文表示，我們雖然建立了價格退坡機(jī)制，但是降多少合適?降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過熱，人為測算的價格無法精確地反映市場供需的變化。

“531新政”控制光伏補(bǔ)貼規(guī)模之后，面對不斷擴(kuò)大的補(bǔ)貼缺口，配額制與綠證交易結(jié)合，將是未來緩解財政壓力的另一途徑。

根據(jù)目前的征求意見稿，在確定了分省的可再生能源配額之后，達(dá)不到配額的市場主體需要通過購買綠證來滿足監(jiān)管要求。而新能源企業(yè)在發(fā)電過程中，每交易結(jié)算1兆瓦時電量，可以獲得一個綠證，由國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書核發(fā)。

這一機(jī)制下，用電市場主體通過向新能源發(fā)電企業(yè)購買綠證來滿足配額，對新能源發(fā)電企業(yè)而言，出售綠證可以帶來收益，這部分收益將作為補(bǔ)貼來源的一部分，并且也可以盡快結(jié)算，一方面緩解了財政補(bǔ)貼的壓力，另一方面也可以帶來更好的現(xiàn)金流。

政策轉(zhuǎn)向

配額制的討論和推出在即，意味著國內(nèi)對新能源發(fā)電的支持政策將告別固定電價補(bǔ)貼。

從全球范圍來看，對可再生能源的支持政策主要分為兩類：FIT(Feed-inTariffs，上網(wǎng)電價補(bǔ)貼)和RPS(RenewableenergyPortfolioStandard，可再生能源配額制)。包括德國在內(nèi)的歐洲大部分國家采用了上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策來支持可再生能源發(fā)展，而配額制政策主要在美國的29個州及華盛頓特區(qū)實(shí)施。隨著可再生能源發(fā)展，也逐漸出現(xiàn)差價合約(CFD)和購電協(xié)議(PPA)等不同形式，針對具體不同項(xiàng)目，通過競爭來給予強(qiáng)度不同的補(bǔ)貼電價。

在光伏“531新政”中，政策上并未完全禁止新建光伏項(xiàng)目，只是不安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)，而不需國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍受鼓勵。此外，分布式光伏進(jìn)行規(guī)?？刂坪螅衲赀€將受到補(bǔ)貼眷顧的新增光伏項(xiàng)目將主要依靠光伏領(lǐng)跑者基地和光伏扶貧項(xiàng)目。

其中，光伏領(lǐng)跑者計劃是國家能源局從2015年開始實(shí)施的一項(xiàng)政策，意在通過試點(diǎn)示范，加速技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)光伏發(fā)電成本下降，實(shí)現(xiàn)2020年用電側(cè)平價上網(wǎng)目標(biāo)。領(lǐng)跑者計劃中，投資企業(yè)通過競爭方式優(yōu)選，從過往領(lǐng)跑者計劃的中標(biāo)經(jīng)驗(yàn)來看，價格是重要因素。2015年和2016年啟動的前兩期領(lǐng)跑者計劃中，各基地競爭產(chǎn)生的電價平均比國家標(biāo)桿電價降低0.2元/千瓦時。

不僅是光伏產(chǎn)業(yè)，對新增風(fēng)電裝機(jī)的固定電價補(bǔ)貼也已經(jīng)接近尾聲。5月18日，國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，其中要求印發(fā)之日起，尚未印發(fā)2018年度風(fēng)電建設(shè)方案的省(自治區(qū)、直轄市)新增集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和未確定投資主體的海上風(fēng)電項(xiàng)目，以及2019年起各省(自治區(qū)、直轄市)新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電項(xiàng)目和海上風(fēng)電項(xiàng)目，應(yīng)全部通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價。這一通知，意味著風(fēng)電標(biāo)桿電價補(bǔ)貼時代的終結(jié)，未來新增風(fēng)電將全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價。

今年5月中國先后出臺的針對風(fēng)電、光伏的政策調(diào)整，以及當(dāng)前正在進(jìn)行的配額制討論，意味著在國內(nèi)，可再生能源的支持政策將從以往的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向配額制、綠證與購電協(xié)議結(jié)合的制度體系。

細(xì)則待定

對于配額制如何落地，業(yè)內(nèi)對于綠證的交易細(xì)則尤為關(guān)注。

和美國施行配額制的29個州一樣，國內(nèi)配額制將考核用戶側(cè)而非發(fā)電側(cè)，承擔(dān)配額義務(wù)的是省級電網(wǎng)企業(yè)、各類配售電企業(yè)、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)和參與電力市場交易的直購電用戶等。此外，綠證的交易也都將包括強(qiáng)制綠證和自愿綠證兩個市場。

但與美國相比，有一點(diǎn)顯著不同，即“證”是否隨“電”走。根據(jù)能源局《征求意見稿》，水電證書隨交易自動轉(zhuǎn)移給購電方，納入補(bǔ)貼的項(xiàng)目產(chǎn)生的非水電證書，在結(jié)清購電費(fèi)后轉(zhuǎn)移給購電方。而據(jù)能源基金會清潔電力項(xiàng)目主任陸一川對《財經(jīng)》記者介紹，美國的配額制度中，綠證與電力交易一般是彼此獨(dú)立的，可再生能源電力售出之后，綠證依然留在發(fā)電企業(yè)，并不自動與“電”綁定流轉(zhuǎn)，可再生能源發(fā)電商可以選擇綠證是否與電力綁定銷售。

這一區(qū)別可能帶來的后果是，如果綠證與電力交易綁定，如果用戶(主要是電網(wǎng)公司)通過交易滿足了配額要求，那么在市場上可夠流通交易的綠證數(shù)量將會大大減少，這會影響未來綠證交易的活躍程度。而在美國，即便用戶與新能源發(fā)電公司簽署了購電協(xié)議，但并不會直接獲得綠證，依然需要通過購買綠證來滿足強(qiáng)制配額要求，綠證交易與電力交易并不捆綁在一起。

不過這一區(qū)別的背后也有補(bǔ)貼政策的歷史原因。

由于國內(nèi)此前采用固定電價補(bǔ)貼的政策，可再生能源的電價實(shí)行兩部制標(biāo)桿電價，由燃煤標(biāo)桿電價和補(bǔ)貼兩部分組成，其補(bǔ)貼的部分體現(xiàn)了可再生能源清潔低碳的屬性。

因此，電網(wǎng)公司收購可再生能源電力并轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼時，其綠電電價也一并包含在固定電價內(nèi)，在此制度下，綠證依然留在發(fā)電方并在市場上交易并不合理。

陸一川對《財經(jīng)》記者表示，未來制度的設(shè)計，需要保證不能所有的“證”都隨“電”走，讓部分綠證留在發(fā)電公司里，既然要建立市場，就需要有供需，有綠證在發(fā)電公司手中，有證可賣，才能保證綠證在市場中被合理定價。

其次是綠證的時效?！墩髑笠庖姼濉分校C書有效期暫定為一個考核年，過期自動注銷。對此，陸一川認(rèn)為，如果證的壽命一年即到期，可能會導(dǎo)致市場產(chǎn)生較劇烈的波動。要平抑價格的波動，要么可以延長綠證的有效期，要么通過長期合同來穩(wěn)定市場。“對投資者來說，能形成穩(wěn)定的預(yù)期最重要。”

資源解決方案中心(CRS)負(fù)責(zé)美國零售市場綠證的簽發(fā)與核準(zhǔn)，其在2017年底出具的一份《可再生能源配額制設(shè)計方案備選概覽》的報告中提示，要確保長期合約拍賣成為主要合規(guī)手段，因?yàn)榭稍偕茉赐顿Y者需要穩(wěn)定的價格和市場。

報告表示，短期REC證書交易是一個實(shí)用的補(bǔ)充合規(guī)方案;盡管REC證書是關(guān)鍵的合規(guī)跟蹤機(jī)制，但是如果以降低合規(guī)成本為目標(biāo)，那么短期REC證書交易不應(yīng)成為主要的合規(guī)形式，應(yīng)當(dāng)鼓勵或要求長期合約交易。該報告還建議，確保價格和市場穩(wěn)定性的其他機(jī)制包括：設(shè)置REC證書最低限價或價格帶，政府制定長期REC證書合約，合規(guī)方式和采購計劃交由政府批準(zhǔn)，以及確保政策設(shè)計的清晰度和穩(wěn)定性。

陸一川認(rèn)為，市場應(yīng)該允許存在中間商，為形成分散市場的機(jī)制建立基礎(chǔ)條件。

值得一提的是，在美國，覆蓋全國自愿綠證市場交易已經(jīng)越來越活躍，許多企業(yè)出于滿足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及社會公益的原因，會主動認(rèn)購綠證，實(shí)現(xiàn)自身所需電力全部由新能源來供應(yīng)，如蘋果、谷歌、IBM等科技公司是其中的典型代表。在美國，大約三分之一的綠證由消費(fèi)者自愿購買。

在國內(nèi)，自愿綠證制度事實(shí)上先于強(qiáng)制綠證已經(jīng)開始試行，2017年7月1日起，全社會個人和企業(yè)可以通過全國綠證資源認(rèn)購平臺購買綠色電力證書。不過自愿綠證不存在交易機(jī)制，其價格一般由項(xiàng)目所需補(bǔ)貼額度確定，因此風(fēng)電自愿綠證價格要明顯低于光伏。

截至8月2日，全國綠證資源認(rèn)購平臺數(shù)據(jù)顯示，目前一共只有1794名認(rèn)購者，認(rèn)購了29332個綠證。相比美國，剛剛起步的國內(nèi)自愿綠證認(rèn)購還很不活躍，還需要綠色消費(fèi)理念的進(jìn)一步普及。

資源解決方案中心的報告提示，可再生能源配額制度設(shè)計起來并不容易，中國的電力市場正在經(jīng)歷復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程，中國在設(shè)計可再生能源配額制度時應(yīng)當(dāng)十分小心，在一定程度上確保當(dāng)前政策環(huán)境的平穩(wěn)過渡。