增量配電改革是此輪電力體制改革的重要任務之一，但現實推進過程中面臨種種困難。本文分析了增量配電改革在中國電力市場化改革進程中的體制改革內涵，結合理論、國際經驗與現實改革進展，指出增量配電改革必須準確把握其與混合所有制改革、配售組織結構、電力市場建設與政府監(jiān)管政策之間的關系。要避免扭曲增量配電投資激勵，從體制機制層面健全增量配電的改革政策體系，為電網體制探索與電力市場建設提供有力支撐。

 

（來源：微信公眾號“電力法律人茶座” ID：dlflrcz 作者：馮永晟 史丹）

 

 

 

增量配電網改革要避免出現簡單的利益再調整的問題，要發(fā)揮出混改的潛在效果，必須遵循構建競爭性電力市場的要求，從配售環(huán)節(jié)的組織結構、電力市場建設和專業(yè)監(jiān)管角度形成融洽的政策體系。

 

 

在9號文確定的體制架構下，“中間”部分不應因增量配電的“增量”性質而有異，“兩頭”部分也不應因此而減少。增量配電網改革必須明確增量配售的組織結構，而目前增量配電網改革并未明確清晰的結構分離原則。

 

 

《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定配電網運營者在其配電區(qū)域內從事供電服務，即同時經營配電和售電。盡管《辦法》從投資者身份角度還規(guī)定了售電公司如果擁有配電網運營權，具備條件的要將配電業(yè)務和競爭性售電業(yè)務分開核算，也要求了控股運營增量配電的電網企業(yè)分離其競爭性售電業(yè)務。但這兩個規(guī)定均針對投資主體而言，并非針對增量配電范圍，而且附加了模糊的條件，因此，現行政策推進的增量配電改革本質上默認了增量配售一體化的結構。

 

 

配售一體化的默認結構，使得增量配電改革與售電側放開之間面臨了改革邏輯的協調難題。《關于推進售電側改革的實施意見》、《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》、《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》等主要文件對用戶電價的規(guī)定均將售電利潤排除在外，未允許其作為獨立部分計人終端用戶電價，而只能通過配電價格進人，這一點實質地否定了增量配電范圍實施售電放開的可能性。但另一方面，全國已有3000多家售電公司開展業(yè)務，其售電利潤已經作為獨立環(huán)節(jié)存在于電力價值鏈中。

 

此外，在主要文件對市場化交易電價的規(guī)定中，要求發(fā)電企業(yè)和售電公司與電力用戶間的電價采用相同的電價構成。然而，發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的電價屬于批發(fā)電價，而售電公司與電力用戶間的電價則屬于零售電價，性質截然不同，正確的邏輯應該是，發(fā)電企業(yè)與售電公司或電力用戶間的電價適用相同的電價構成。對價格構成的規(guī)定混淆了批發(fā)與零售的性質差異，也是在回避增量配電的售電放開，保持配售一體化。

 

 

配售一體化會直接影響增量配電的投資激勵。增量配電網作為自然壟斷環(huán)節(jié)應該面對管制收益，而售電業(yè)務則面對電量交易收益。配售一體化使增量配網投資者同時面對兩種收益的吸引，同時配售一體化也使得零售電價規(guī)制政策改革滯后，目錄電價會使投資者獲得相對更高的穩(wěn)定售電收益，加之電力供求寬松的階段性特征，低價電量資源更易獲得。因此，增量配電的投資運營會面臨超額利潤預算。

 

超額利潤預期有利于吸引資本進人，但副作用也不容小覷。首先，潛在投資者結構被扭曲，不具備必要技術管理實力的企業(yè)可能尋求進人。其次，難以保證新增配電企業(yè)的運營效率，抑制投資者的策略性行為，比如以售電交叉補貼配電網業(yè)務，使配電網投資運營實力表現得更具競爭性，同時掩蓋事后的機會主義傾向，使用戶面臨更大的劫持風險。這構成了增量配電改革的現實隱患，改變壟斷者的身份卻缺乏針對其壟斷性質的結構性改革，只改變壟斷租金的分配方式，不會給消費者帶來實質福利改善。最后，超額利潤會刺激在位電網企業(yè)更積極地尋求進人和控制增量配電，而這又是地方政府和社會資本所不樂見的。

 

因此，增量配電的現有組織結構既是過度吸引投資的因素，也是制造阻力的因素，究其原因是增量配電改革政策并未充分考慮到電網體制和市場化交易對增量配電組織結構和定價政策的內在要求。就增量配電論增量配電，把增量配電作為投資項目推進，片面追求改變投資主體的身份，只會掩蓋增量配電在體制改革方面的關鍵點。

 

 

增量配電改革的重點不在“增量”，而在“配電”，要以配電和配電企業(yè)在電力市場中的地位和作用為出發(fā)點，“增量”是改革的方法，不是目的。現有增量配電政策與電力市場建設存在脫節(jié)：一是對配電網無歧視開放的理解仍不到位；二是并未遵循售電側放開方向實質上是推進增量配電的售電側放開。

 

 

增量配電網作為增量區(qū)域內的關鍵基礎設施，必須對所有市場主體公平無歧視開放。不過，《辦法》規(guī)定的“向各類用戶無歧視開放配電網絡”僅針對用戶的物理接人需求而言。無歧視開放配電網的真實含義，更應針對配電網在市場環(huán)境下的運營，因為這才是配網使用市場勢力、抑制市場競爭的主要領域。無歧視開放配電網是為了防止配電網企業(yè)利用壟斷勢力實施歧視性行為，這些行為可能在售電價格、服務質量、檢修計劃、信息共享等方面偏向自身企業(yè)。因此需要相關規(guī)制政策予以保證增量配電實現網絡競爭中性，但目前這方面仍存在政策空白。

 

 

增量配電范圍內的市場不應偏離售電側放開的路線。增量配電范圍內售電側放開有兩種選擇：一種是零售壟斷，允許配電企業(yè)（或擁有配電網運營權的售電企業(yè)）壟斷售電業(yè)務，但要接受零售價格規(guī)制；另一種是零售競爭，配電網范圍內的電力用戶自主選擇售電公司，售電公司仍要接受定價水平和定價方式等的新型零售規(guī)制。

 

增量配電區(qū)域內的零售市場，是否與區(qū)域外零售市場形成統一市場，也是一個被忽略的重要問題。零售壟斷下，增量配電改革形成的是統一電力市場之外的單獨零售市場，但其上層框架，即售電放開則要求將增量配電區(qū)域納人統一電力市場之內，這就意味著，區(qū)域內售電商可以競爭區(qū)域外用戶，區(qū)域內售電商也可以競爭區(qū)域內用戶。

 

增量配電不宜打造一個與售電側市場隔離的局部售電市場，應推進售電側放開。這一點至關重要，因為這種體制探索不僅是保障增量配電項目順利推進的前提，同時也是在為廣泛存在的存量局部電網問題提供體制改革的借鑒經驗。

 

 

由于歷史原因中國存在許多地方電網、躉售縣、轉供區(qū)和自供區(qū)等局部電網形式，它們的性質、規(guī)模和特點各異，但一般都具有配電網。它們在發(fā)展過程中的許多問題同樣會出現在增量配電中。因此，增量配電改革的體制探索對這類地區(qū)和企業(yè)的改革就會具有重要參照價值。

 

眾多的存量局部電網，規(guī)模遠大于320個增量項目，但增量配電項目承擔的體制改革價值卻遠高于局部電網。理論和國際經驗均表明，連接國別區(qū)域各異、所有制各異、規(guī)模各異、結構各異的配電企業(yè)的關鍵機制是競爭性電力市場。配電網因其區(qū)域異質性特征加上歷史因素，在項目發(fā)展上必然面臨著方方面面的問題，只有從體制層面上探索才能使增量配電試點經驗具有推廣價值，這恰是其作為“增量”“試點”的意義所在。

 

通過增量配電改革把電力用戶更好地納人統一電力市場范圍內，使配電網受到有效的經濟規(guī)制，那么增量配電改革才有可能助力中國電力市場中出現更多合格的新型主體。

 

 

增量配電面臨著監(jiān)管政策體系還不能有效地促進改革政策推進的問題。中國的國有企業(yè)不同于國外的國有企業(yè)，因此中國的國有企業(yè)在經過商業(yè)化改革階段和公司改制后，其自然壟斷行業(yè)治理對經濟規(guī)制的要求則更為迫切。但目前針對自然壟斷環(huán)節(jié)的經濟規(guī)制政策仍不健全，這從輸配電價政策的出臺與實施效果也可見一斑。

 

 

售電側放開框架下的增量配電改革涉及到自然壟斷環(huán)節(jié)的配電網監(jiān)管和市場化交易的競爭監(jiān)管，相應監(jiān)管政策的制定和實施需要監(jiān)管政策和體制的創(chuàng)新，這些都是增量配電改革面臨的挑戰(zhàn)。

 

第一，缺乏針對電網的核心監(jiān)管政策框架。增量配電改革仍缺乏準人、投資、價格、運營和服務質量的完整監(jiān)管框架。現有監(jiān)管政策重心在于推進多元主體的準人，但忽視了投資、價格、運營和服務質量監(jiān)管政策對增量配電長期運營的作用。而且各專項監(jiān)管政策也不完善，比如盡管電網環(huán)節(jié)已經有了獨立輸配價格，但其價格性質仍有偏差（網售價格），監(jiān)管起點也不是投資成本信息的披露與審核，成本監(jiān)審規(guī)范有待加強。整體而言，針對電網的價格監(jiān)管政策仍不完備，沒有形成從投資規(guī)劃，到成本監(jiān)審、價格核定、價格執(zhí)行和價格調整的完整框架。增量配電價格政策仍停留在意見和原則層面。

 

第二，缺乏針對市場化交易的競爭規(guī)制政策框架。盡管增量配電改革在售電側放開框架下推進，但售電側放開的同時，政府并未實施相應的新型零售價格規(guī)制政策，售電側放開并非簡單地用零售側市場化交易取代目錄電價。零售側市場配置效率取決于批發(fā)市場的效率，即便批發(fā)市場運行良好，電力用戶的價格響應仍受技術因素、交易成本和執(zhí)行能力的制約，所以即便實施零售競爭也會存在市場失靈。正因為如此，零售競爭必須以批發(fā)競爭和零售規(guī)制政策為前提。在中國，由于批發(fā)市場建設仍然滯后，但零售放開已走在前頭，所以對零售規(guī)制的要求已經尤為迫切。由于仍缺乏新型零售規(guī)制政策，增量配電投資者面對著扭曲的收益激勵，電量資源也難以實現有效的配置。

 

第三，現有政府監(jiān)管體制尚難適應競爭性電力市場的要求。由于電網企業(yè)長期承擔著電力計劃配置的主要職能，分擔了許多應由政府承擔的職能，從而在一定程度上形成了政府服務于電網的局面，政府職能出現條塊分割，且彼此間缺乏協調。當然，最關鍵的問題不在于條塊分割，而在于分割的職能仍是面向傳統的計劃資源配置機制，各種職能沒有協同地調整到市場化方向上，使監(jiān)管體制難以形成明晰的改革思路。市場建設、價格改革、電網投資等關鍵監(jiān)管內容的不協調在增量配電改革領域中表現得尤為明顯。在這方面，中國電信監(jiān)管體制值得借鑒，盡管電信監(jiān)管職能分散于不同部門，但各種監(jiān)管職能以推動電信市場的開放競爭為導向，形成比較有效的監(jiān)管體制。

 

強調通過混改實現增量配電投資主體多元化，卻忽略監(jiān)管政策和監(jiān)管體制的重要性，使得監(jiān)管創(chuàng)新落后于項目推進，已成為增量配電改革面臨種種困擾的直接原因。正如Roland (2008)所言，在壟斷色彩較重的行業(yè)內，妥善的監(jiān)管是所有權改革不可或缺的關鍵補充。然而除少數地方改革實踐者重視了對地方監(jiān)管體制創(chuàng)新外，絕大多數的地區(qū)仍以推動項目落地為目標?？梢哉f，轉變政府部門的觀念同樣是一種挑戰(zhàn)。

 

監(jiān)管改革面臨增量配電改革契機

 

盡管面臨種種挑戰(zhàn)，但增量配電改革也給電力監(jiān)管政策和體制創(chuàng)新提供了絕佳的“試驗田”。根據9號文的體制架構，加強科學監(jiān)管是此輪改革的重點任務之一，但由于針對存量輸配體制改革的方案仍處于“研究”階段，因此增量配電改革就提供了彌足珍貴的實踐探索機遇，而且增量配電改革的“增量”特征為政府監(jiān)管創(chuàng)新提供了有利條件。

 

第一，增量配電體量相對較小，監(jiān)管改革難度相對較小?？梢試@增量配電構建協調配電網準入、投資、價格、運營和服務質量等職能的科學監(jiān)管框架。同時，配電網的央地事權界面劃分相對簡單，有利于理順地方與中央的監(jiān)管職能關系，提高政府決策效率。

 

第二，“增量”性質使得各類監(jiān)管政策能夠避免存量體制和歷史條件的約束，有利于制定更加先進有效的監(jiān)管政策。比如增量配電價格有條件跳出既有輸配電價的政策框架，構建真正意義上的投資—成本—價格的“準許成本加合理收益”的價格規(guī)制政策，同時也更容易探索激勵性監(jiān)管政策。實際上，成熟的電力市場中激勵性監(jiān)管政策多施用在地方電力公司身上。

 

第三，增量配電改革的體制改革價值，迫切需要監(jiān)管體系正確處理自然壟斷監(jiān)管與市場競爭監(jiān)管的關系。傳統的計劃管理職能在市場化改革背景下，要形成針對自然壟斷的監(jiān)管，以及針對市場競爭的監(jiān)管。理順增量配售的組織結構，有利于探索政府監(jiān)管職能的規(guī)范化，適應統一電力市場建設和維護市場競爭秩序的需要。

 

第四，增量性質有利于推進地方監(jiān)管體制創(chuàng)新，理順央地監(jiān)管職能關系。長期以來，地方監(jiān)管體制都是中央監(jiān)管體制的“映像”，制約了地方根據地方實際、因地制宜的體制探索，比如，電源地區(qū)與負荷地區(qū)的監(jiān)管重點肯定有所差異。此輪電力體制改革以省為實體的地方推進模式，所以地方有條件利用地方機構改革契機推進適應電力競爭的監(jiān)管體制改革。

 

增量配電試點推進過程中出現了諸如區(qū)域劃分、電網接人、存量資產、項目業(yè)主等方面諸多爭議，但這個問題本質上屬于技術層面的問題，現有解決方式也可能事倍功半。其深層根源恰在于監(jiān)管政策和監(jiān)管體制，換言之，理順監(jiān)管政策和監(jiān)管體制，許多問題很可能會迎刃而解。

 

 

增量配電改革是此輪電力體制改革的重要組成部分，但現有增量項目試點的推進思路未能有效體現出其體制改革的價值，甚至還在一定程度上偏離了售電側放開的路線。順利地推進增量配電改革，以增量配電改革撬動深層體制改革，需要從所有制改革、配售組織結構、電力市場建設和政府監(jiān)管等方面形成內在一致的改革框架。

 

第一，要準確把握增量配電改革的“體制”改革內涵，關注增量配電改革與電力體制改革的關系。明確增量配電在促進輸配體制探索，推進競爭性電力市場交易機制和行業(yè)監(jiān)管體制機制等方面的重要作用；明確以市場建設和監(jiān)管改革促進增量配電改革的推進方向，避免就增量配電論增量配電，避免以項目投資思維代替體制改革思維，以免陷人技術問題的爭奪戰(zhàn)。

 

第二，要明確增量配售的組織結構，規(guī)定增量配電改革中自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性售電環(huán)節(jié)的結構分離原則。提供多種分離模式選擇，在保障靈活性的同時規(guī)定基本的財務分離模式；明確自然壟斷環(huán)節(jié)企業(yè)承擔的基本服務義務，接受地方政府的自然壟斷監(jiān)管；競爭性售電環(huán)節(jié)要實現結構獨立，并盡量與地區(qū)電力市場融合，接受地方政府的零售價格監(jiān)管。

 

第三，要推進增量配電區(qū)域售電業(yè)務與售電側放開改革政策融合。在適宜推進第三方售電公司的區(qū)域內，政府要實施零售電價規(guī)制政策，規(guī)制售電公司的定價方式以及區(qū)域內外間的不合理電價差。在不適宜推進第三方售電公司的增量配電區(qū)域，政府要防止配電網環(huán)節(jié)壟斷勢力向售電側的延伸，避免配售間的交叉補貼，改革目錄電價制，實施新型政府規(guī)制定價。

 

第四，要加強自然壟斷環(huán)節(jié)的經濟監(jiān)管。要明確新增配電網作為關鍵基礎設施的定位，實行公平無歧視接人原則，向區(qū)域內所有用戶和售電公司公平無歧視開放。要加快制定增量配電價格政策，在省級電網輸配電價方法基礎上創(chuàng)新監(jiān)管方法和手段，將增量配電項目的投資規(guī)劃、成本監(jiān)審、價格核定、價格調整納人地方配電價格監(jiān)管框架之下，并探索實施激勵性監(jiān)管政策。要以增量配電改革為契機，推進壟斷環(huán)節(jié)信息披露制度建設，為增量配電價格改革及輸配電價改革和其他局部電網價格改革提供經驗。

 

第五，要創(chuàng)新增量配電的監(jiān)管政策和監(jiān)管體制。從地方角度而言，要針對自然壟斷配電網環(huán)節(jié)，構建準人、投資、價格、運營和服務質量完整監(jiān)管框架，針對售電側市場，要建立適應售電側放開的競爭規(guī)制政策框架，并利用地方機構改革契機，理順地方的電力管理監(jiān)管體制。從國家角度而言，要為地方監(jiān)管創(chuàng)新提供支持、創(chuàng)造條件，借鑒地方監(jiān)管經驗推進中央監(jiān)管政策和體制的創(chuàng)新，適時推廣增量配電所探索的創(chuàng)新經驗，推進各類局部電網的改革，推進市場化交易進展。

 

總之，只有將增量配電改革與市場建設與政府監(jiān)管密切結合起來，才能在混合所有制改革中為各類潛在投資者提供合理的投資預期，明確改革政策的方向和著力點，提高政府規(guī)制及政策的可信度，規(guī)范市場主體的行為方式，促進增量配電改革的順利推進，并為輸配體制改革和電力市場建設提供有力支撐。

 

END

 

文章來源 I《中國能源》2018年第40卷第12期