上海電力學(xué)院教授、原華東能監(jiān)局市場(chǎng)處處長(zhǎng) 謝敬東

 

中發(fā)〔2015〕9號(hào)文件頒布以來(lái)，我國(guó)電力市場(chǎng)化改革多方面推進(jìn)，取得了積極進(jìn)展和顯著成就。2018年12月27日，繼南方（以廣東起步）電力市場(chǎng)后，甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場(chǎng)進(jìn)入了試運(yùn)行，國(guó)家發(fā)展改革委提出了在全國(guó)范圍內(nèi)加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的工作要求，進(jìn)一步明確了下階段電力市場(chǎng)化改革的重點(diǎn)方向和任務(wù)，標(biāo)志著我國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。

 

 

電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)是一項(xiàng)涉及觀念、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等眾多領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)工程，既要有改革的堅(jiān)強(qiáng)決心和推動(dòng)力，也要緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。由于我國(guó)國(guó)情不同，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)不能簡(jiǎn)單地拿來(lái)主義、照搬照抄，需要將國(guó)外的電力市場(chǎng)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行中國(guó)化改造，否則可能“水土不服”、功虧一簣。

 

我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)體系可以概括為“1+3”。“1”是指電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則，“3”是指市場(chǎng)宏觀調(diào)控、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。只有“1”沒(méi)有“3”，就像日常工作不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)一樣，會(huì)出問(wèn)題。

 

本文就電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)中可能遇到的“中國(guó)化”問(wèn)題進(jìn)行探討，希望引起各方高度重視并共同研究解決。

 

一政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)作用應(yīng)相互促進(jìn)

 

習(xí)近平總書記在論述發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府作用的關(guān)系時(shí)指出，“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。這也是我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)中需要遵循的基本準(zhǔn)則。

 

電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)的目的就是要發(fā)揮市場(chǎng)在配置電力資源的決定性作用，但在此過(guò)程中政府的宏觀調(diào)控是不可或缺的。在我國(guó)，市場(chǎng)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境尚不完善的情況下，發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”的作用尤為重要。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)宏觀調(diào)控與傳統(tǒng)的電力行政管理有以下區(qū)別：

 

一是基于理念不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強(qiáng)調(diào)的是“管”，通過(guò)加強(qiáng)管理實(shí)現(xiàn)對(duì)行業(yè)的控制；而宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)的是“調(diào)”，以優(yōu)化調(diào)節(jié)促進(jìn)市場(chǎng)更好地運(yùn)營(yíng)。

 

二是采取手段不同。傳統(tǒng)的電力行政管理通常采取調(diào)整電價(jià)、改變計(jì)劃等方式介入企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，比較直接；而宏觀調(diào)控采取調(diào)節(jié)供需、價(jià)格引導(dǎo)等介入方式，比較間接。

 

三是出手時(shí)機(jī)不同。傳統(tǒng)的電力行政管理手段通常是事后出臺(tái)的；而市場(chǎng)宏觀調(diào)控一定是事前、事中的。所以宏觀調(diào)控強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)題的科學(xué)預(yù)判能力。

 

四是作用效果不同。傳統(tǒng)的電力行政管理強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行力，其效果是立竿見(jiàn)影的；而市場(chǎng)宏觀調(diào)控起作用往往是滯后的，存在一個(gè)慣性過(guò)程。

 

電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，需要各地綜合政府宏觀調(diào)控要求、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境等因素，有針對(duì)性地研究確定具體的方式方法。

 

 

按照市場(chǎng)中主體的多少，市場(chǎng)通常可以分為完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、壟斷競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、寡頭市場(chǎng)、壟斷市場(chǎng)等四種類型。不同類型的市場(chǎng)效率和需要配套的政府管制資源不同。在設(shè)計(jì)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)時(shí)，首先要對(duì)市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究后，有針對(duì)性地選取市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式、確定市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、制定市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。這是一個(gè)不能忽視的步驟。

 

對(duì)于電力市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題，國(guó)際上有一系列判斷電力市場(chǎng)中市場(chǎng)集中度的指標(biāo)，形成了一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)每個(gè)指標(biāo)給出了普適性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如最常用的HHI指數(shù)（Herfindahl-Hirshman Index），通常認(rèn)為該指數(shù)在小于1800時(shí)市場(chǎng)具備充分競(jìng)爭(zhēng)的條件。

 

但是，在我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)中，如果套用這些標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)電力市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)條件時(shí)常常會(huì)產(chǎn)生偏差甚至錯(cuò)誤，理由有以下幾點(diǎn)：

 

一是我國(guó)現(xiàn)有發(fā)電市場(chǎng)主體基本為國(guó)有企業(yè)。無(wú)論是中央國(guó)有還是地方國(guó)有，由于其國(guó)有屬性的考核機(jī)制與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不同，其經(jīng)營(yíng)行為與嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)主體還是存在較大差異，導(dǎo)致參與電力市場(chǎng)所追求的目標(biāo)不同，進(jìn)而影響到發(fā)電企業(yè)的報(bào)價(jià)策略。

 

二是市場(chǎng)主體之間普遍存在參股現(xiàn)象。中央國(guó)有企業(yè)之間、中央與地方國(guó)有企業(yè)之間你中有我，我中有你，一榮俱榮，一損俱損，因此很容易在市場(chǎng)中形成利益同盟和戰(zhàn)略同盟，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)策略謀求的不是個(gè)體利益最大化，而是同盟利益最大化。

 

三是電力企業(yè)對(duì)政策存在巨大影響力。由于電力企業(yè)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，同時(shí)還承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)行業(yè)發(fā)展方向有巨大的推動(dòng)作用。這些因素對(duì)政策制定產(chǎn)生重大影響。

 

電力市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)問(wèn)題是一個(gè)電力市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)性問(wèn)題，需要進(jìn)行“中國(guó)化”改造。近年來(lái)，在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展的電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)中，一些省份看起來(lái)市場(chǎng)主體足夠多，用國(guó)外通行的標(biāo)準(zhǔn)衡量市場(chǎng)集中度指標(biāo)也能夠滿足充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件，但是在真正運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還是出現(xiàn)了不同程度的市場(chǎng)串謀現(xiàn)象，造成了不良影響，原因就在于衡量市場(chǎng)集中度指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有“中國(guó)化”。這是中國(guó)國(guó)情決定的。

 

解決這一問(wèn)題可以采取兩個(gè)思路：第一，對(duì)我國(guó)的電力市場(chǎng)主體進(jìn)行改造，還原電力市場(chǎng)主體的市場(chǎng)屬性；第二，針對(duì)中國(guó)特色，重新制訂一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)條件來(lái)看，采取后者的可操作性更大。

 

 

任何國(guó)家電力市場(chǎng)啟動(dòng)都需要考慮時(shí)機(jī)問(wèn)題。通常來(lái)講，選擇價(jià)格可能適度走低的時(shí)候啟動(dòng)電力市場(chǎng)，更容易為各方接受，利于市場(chǎng)平穩(wěn)起步。由于對(duì)市場(chǎng)的接受程度不同，較西方市場(chǎng)國(guó)家而言，這一問(wèn)題對(duì)于我國(guó)的電力市場(chǎng)建設(shè)來(lái)講更為重要。

 

我國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的啟動(dòng)時(shí)機(jī)選擇應(yīng)該避開(kāi)以下幾種情形：

 

一是電力供需形勢(shì)相對(duì)緊張。供求關(guān)系決定價(jià)格，電力供需緊張將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格上漲。雖然近年來(lái)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增長(zhǎng)較快，電力供需總體寬裕，但不能排除存在時(shí)段性、結(jié)構(gòu)性、環(huán)保約束下的電力供應(yīng)緊張的可能。

 

二是電煤價(jià)格上漲導(dǎo)致電價(jià)上漲壓力。市場(chǎng)化的電煤價(jià)格一定會(huì)傳導(dǎo)到下游的發(fā)電企業(yè)成本，并對(duì)發(fā)電市場(chǎng)價(jià)格產(chǎn)生影響。

 

三是存在大規(guī)模新能源消納導(dǎo)致電價(jià)上漲壓力。為鼓勵(lì)新能源快速發(fā)展，目前新能源發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格相對(duì)于煤電來(lái)講總體偏高，規(guī)模性消納新能源將抬高平均上網(wǎng)電價(jià)水平，擠占發(fā)電行業(yè)的價(jià)格空間。

 

四是發(fā)電企業(yè)合理的價(jià)格空間受到政策影響而被擠壓。近年來(lái)，發(fā)電企業(yè)價(jià)格空間的確定依據(jù)變得模糊化和政治化。一旦電力市場(chǎng)啟動(dòng)，被擠壓的發(fā)電價(jià)格空間可能被釋放出來(lái)并導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格上漲。

 

上述四種情形可能不是單獨(dú)出現(xiàn)，有時(shí)候可能是相互影響、相互作用。因此，要想找到幾個(gè)條件同時(shí)滿足的電力現(xiàn)貨市場(chǎng)啟動(dòng)時(shí)機(jī)，需要市場(chǎng)建設(shè)者具備提前研判、把握機(jī)會(huì)的能力。需要指出的是，在行政計(jì)劃面前，市場(chǎng)極其脆弱，因此電力市場(chǎng)不能承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)責(zé)任，更不能成為降低或提高電價(jià)的由頭和借口。

 

 

電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)必定伴隨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，其中最為突出的是電力市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)。電力市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)由于其形式多、影響大、防范難而成為眾多市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中最需要重點(diǎn)防范的風(fēng)險(xiǎn)，因此電力市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)防范是電力市場(chǎng)建設(shè)不可或缺的重要組成部分。尤其是在我國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于不斷完善階段，市場(chǎng)主體的市場(chǎng)意識(shí)有待進(jìn)一步提高，相關(guān)的法律法規(guī)還需進(jìn)一步健全，社會(huì)對(duì)市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)的容忍度更低，電力市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題更為重要。

 

由于電力市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的正常價(jià)格波動(dòng)之間容易混淆，對(duì)市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定難度較大，但又需要慎之又慎，否則將影響到正常的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)而造成不良影響。市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)的形成通常有三個(gè)環(huán)節(jié)：利益串謀、利益分配、串謀約束。任何一個(gè)環(huán)節(jié)不能達(dá)成一致，市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法長(zhǎng)期存在。因此，防范市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)可以針對(duì)以上三個(gè)環(huán)節(jié)采取必要的防范措施，有效降低市場(chǎng)力。

 

事實(shí)上，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中，市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)的形式多樣且變化多端，而且電力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范要為市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律層面的監(jiān)管依據(jù)，因此市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)防范需要結(jié)合市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)、社會(huì)法律環(huán)境、電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則作系統(tǒng)性分析和考慮。需要采取以下四個(gè)步驟：第一步是要進(jìn)行市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，系統(tǒng)性分析是否存在市場(chǎng)力；第二步是要建立市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)形式庫(kù)或者稱為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定指引，全面排查市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)可能存在的形式；第三步是要利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)進(jìn)行市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)分析，分析市場(chǎng)主體行使市場(chǎng)力的可能性；第四步是要進(jìn)行市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理分析，邏輯分析行使市場(chǎng)力的合理性。

 

電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中的市場(chǎng)力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該避免基于以下幾種單一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定：一是價(jià)格高便是行使市場(chǎng)力；二是中標(biāo)機(jī)會(huì)多便是行使市場(chǎng)力；三是成為邊際機(jī)組的機(jī)會(huì)多便是行使市場(chǎng)力；四是獲利多便是行使市場(chǎng)力。

 

 

電力現(xiàn)貨市場(chǎng)與電力中長(zhǎng)期市場(chǎng)之間的本質(zhì)區(qū)別在于確定電網(wǎng)運(yùn)行方式的機(jī)制發(fā)生了根本性變化，由計(jì)劃體制下的人為確定改為市場(chǎng)機(jī)制下的技術(shù)支持系統(tǒng)確定。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)帶來(lái)的運(yùn)行管理問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：