著眼于新時(shí)代發(fā)展要求，習(xí)近平總書記在2014年創(chuàng)造性地提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略，著力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2015〕9號(hào))在此背景下重磅出臺(tái)，正式揭開(kāi)新一輪電力體制改革的序幕。八年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視之下，電力體制改革不斷向縱深推進(jìn)，貫徹落實(shí)能源革命新戰(zhàn)略取得有效突破。在電力工業(yè)市場(chǎng)化改革、節(jié)能減排道路上，綠色清潔的可再生能源開(kāi)啟規(guī)模化大發(fā)展，但電力供給側(cè)改革也逐漸遇到瓶頸，亟需優(yōu)化建立綠色配套制度，借助綠色能源消費(fèi)革命之力尋求綠色發(fā)展新突破。

(來(lái)源：微信公眾號(hào)“電聯(lián)新媒” 作者：電聯(lián)新媒)

加快建立健全綠色機(jī)制對(duì)電力體制改革的必要性

構(gòu)建清潔高效的能源供應(yīng)體系是電力體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。以風(fēng)電、光伏為代表的可再生能源在生產(chǎn)過(guò)程中清潔無(wú)污染，是當(dāng)前“去碳化”電力系統(tǒng)正在壯大的主要力量，并將在未來(lái)作為電力供應(yīng)側(cè)的主體電源而存在。

過(guò)去，我國(guó)通過(guò)發(fā)放國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼支持可再生能源發(fā)展，極大地激勵(lì)了行業(yè)投資信心，加快了可再生能源項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。經(jīng)過(guò)多年補(bǔ)貼式發(fā)展，我國(guó)可再生能源裝機(jī)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平，技術(shù)不斷突破，設(shè)備成本大大降低，平價(jià)新能源項(xiàng)目建造成本已基本低于燃煤基準(zhǔn)價(jià)，逐步凸顯出綠色經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展?jié)摿?。然而，可再生能源發(fā)電天然不連續(xù)、不穩(wěn)定的屬性難以改變，與電力系統(tǒng)運(yùn)行安全、連續(xù)、穩(wěn)定的特性相互矛盾，由此產(chǎn)生的并網(wǎng)消納難、電能價(jià)值低的諸多問(wèn)題難以僅通過(guò)電力市場(chǎng)范圍獲得完全補(bǔ)償。

需要指出的是，在電力市場(chǎng)框架下，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)定位為中長(zhǎng)期等市場(chǎng)的價(jià)格風(fēng)向標(biāo)，現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格需要體現(xiàn)發(fā)電曲線電力電量?jī)r(jià)值。各市場(chǎng)主體根據(jù)電能量成本及供需關(guān)系參與競(jìng)爭(zhēng)并最終形成市場(chǎng)價(jià)格?，F(xiàn)貨市場(chǎng)的定位應(yīng)當(dāng)是純電能屬性的電力交易。因此，為了不影響市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的有效形成，保證價(jià)格信號(hào)能夠引導(dǎo)電力資源高效配置，應(yīng)當(dāng)在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中為各類能源類型創(chuàng)造公平、公正競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，并對(duì)需要照顧的市場(chǎng)主體類型，在電力市場(chǎng)范疇外，借助其他行政或市場(chǎng)手段予以補(bǔ)償。

因此，在當(dāng)前國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼退坡和前期帶補(bǔ)貼可再生能源項(xiàng)目成本高、資金回籠壓力大、發(fā)電曲線價(jià)值低，進(jìn)入市場(chǎng)后收益難保證的矛盾下，構(gòu)建能夠凸出可再生能源綠色清潔、環(huán)境友好價(jià)值的綠色市場(chǎng)，是電力市場(chǎng)化建設(shè)長(zhǎng)期平穩(wěn)推進(jìn)的有效補(bǔ)充，也是實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型道路上，支撐可再生能源健康自主可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

為理順當(dāng)前各類主流綠色制度的運(yùn)行機(jī)制，分析其執(zhí)行效果以及與我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件的適應(yīng)性，本文對(duì)可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重、綠電綠證交易、碳排放權(quán)交易及碳稅四種綠色制度之間的共性與區(qū)別進(jìn)行研究，分析政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提出下一步完善能源綠色發(fā)展相關(guān)制度的建議。

現(xiàn)有綠色制度特點(diǎn)

為體現(xiàn)產(chǎn)品的環(huán)境價(jià)值、推進(jìn)新型能源體系建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型，一般有兩類政策工具。一是強(qiáng)制或鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)，如綠色電力證書(以下簡(jiǎn)稱綠證交易)、綠色電力交易(以下簡(jiǎn)稱綠電交易)、可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重(以下簡(jiǎn)稱可再生消納責(zé)任權(quán)重)。二是處罰高排放、高污染的生產(chǎn)行為，如碳排放權(quán)交易和碳稅制度。兩類政策工具均屬于二次分配范疇，可表現(xiàn)為多個(gè)品種，內(nèi)核的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理總體相同。

強(qiáng)制性可再生消納責(zé)任權(quán)重是綠電交易、綠證交易的基礎(chǔ)。用戶通過(guò)購(gòu)買綠色電力或綠證完成可再生消納責(zé)任權(quán)重。綠電交易和綠證交易最大的區(qū)別在于，是否具備就近使用綠色電力的條件，可再生能源電力的生產(chǎn)與使用能否一一對(duì)應(yīng)。綠電交易的特點(diǎn)是“證電合一”，需要發(fā)電方和購(gòu)電方位于同一阻塞區(qū)內(nèi)，合同性質(zhì)屬于實(shí)物合同，能夠真正物理執(zhí)行。綠證交易則是“證電分離”的，由于發(fā)用雙方可不在同一阻塞區(qū)，綠電的生產(chǎn)和使用無(wú)法一一對(duì)應(yīng)，購(gòu)電方一般在電能量市場(chǎng)中完成電能量交易，通過(guò)綠證交易完成可再生能源消納責(zé)任。需要注意的是，綠色價(jià)值或者消納責(zé)任權(quán)重都是財(cái)務(wù)屬性的，綠證價(jià)格的高低是由強(qiáng)制配額制中的懲罰標(biāo)準(zhǔn)決定的，與由市場(chǎng)供需決定的電能量?jī)r(jià)格沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。

碳排放權(quán)交易和碳稅都是針對(duì)公共產(chǎn)品的外部性而采取的帶有懲罰性質(zhì)的行政手段。碳稅是一種稅收機(jī)制，碳交易是經(jīng)濟(jì)學(xué)中典型的“可交易污染許可證”。二者的關(guān)鍵區(qū)別在于價(jià)格機(jī)制。碳稅是對(duì)一個(gè)單位量的溫室氣體排放增加固定的稅收價(jià)格，其稅率是基于評(píng)估得到的一單位的溫室氣體所帶來(lái)的危害以及控制這種危害所需的成本。碳交易理論上是一種數(shù)量導(dǎo)向(基于規(guī)定的溫室氣體排放總量)的政策工具(但是目前我國(guó)是基于強(qiáng)度的碳市場(chǎng))，碳排放權(quán)可在市場(chǎng)中進(jìn)行交易，價(jià)格由供需決定。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，碳稅對(duì)于環(huán)境危害的懲罰價(jià)格確定，但是溫室氣體排放總量并不確定;碳交易對(duì)于溫室氣體排放總量確定，但是減排成本不確定。權(quán)衡兩種制度哪種更優(yōu)需要考慮環(huán)境危害和減排成本對(duì)于碳排放量的變化誰(shuí)更敏感。

碳排放權(quán)交易和碳稅的制度性成本要高于綠電綠證交易。綠電綠證交易的制度性成本主要是審核、發(fā)放和防偽技術(shù)方面，目前證書防偽技術(shù)已比較成熟，只需要將發(fā)電數(shù)據(jù)同步上傳至綠證核發(fā)機(jī)構(gòu)，并對(duì)綠證的核發(fā)、核銷進(jìn)行全流程追蹤即可，核查成本較低，近似為零。碳排放權(quán)和碳稅的主要制度性成本在于追蹤、核查排放數(shù)據(jù)，當(dāng)前碳排放監(jiān)測(cè)和追蹤技術(shù)仍在不斷創(chuàng)新發(fā)展，全球范圍內(nèi)尚無(wú)權(quán)威技術(shù)(這也是國(guó)際上碳排放監(jiān)管重點(diǎn)放在生產(chǎn)側(cè)而非消費(fèi)側(cè)的關(guān)鍵原因)，需要大量投入來(lái)提升準(zhǔn)確度，由此產(chǎn)生的制度性成本高昂。

各類綠色制度的政策執(zhí)行難點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)承受能力。目前，現(xiàn)有綠色制度產(chǎn)生的環(huán)境溢價(jià)大多由生產(chǎn)企業(yè)自身承擔(dān)，造成部分生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況堪憂。但是，僅在生產(chǎn)企業(yè)層面的綠色轉(zhuǎn)型不可持續(xù)，全社會(huì)的清潔轉(zhuǎn)型勢(shì)必要通過(guò)全社會(huì)共同承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任來(lái)完成，環(huán)境溢價(jià)也終究需要疏導(dǎo)至消費(fèi)側(cè)，可能引發(fā)消費(fèi)者抵觸情緒;但若綠色制度過(guò)快地全面普及，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成極大壓力。

我國(guó)綠色制度存在的問(wèn)題

我國(guó)綠色制度主要有綠電交易、綠證交易和碳排放權(quán)交易。三者存在的共性問(wèn)題主要有兩點(diǎn)：一是成本無(wú)法順利向下游消費(fèi)側(cè)傳導(dǎo)。二是沒(méi)有統(tǒng)籌考慮和實(shí)際測(cè)算“綠色附加成本”是否在實(shí)體經(jīng)濟(jì)可承受范圍內(nèi)。綠色制度存在的問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

可再生消納責(zé)任權(quán)重根據(jù)生產(chǎn)能力分配。我國(guó)根據(jù)省級(jí)行政區(qū)域分配權(quán)重，從分配結(jié)果看，西部資源富集地(如甘肅、新疆、內(nèi)蒙古)承擔(dān)了更高的權(quán)重;東部負(fù)荷中心(如北京、浙江、江蘇)權(quán)重較低。這意味著我國(guó)當(dāng)前可再生消納責(zé)任權(quán)重制度的重點(diǎn)在于引導(dǎo)生產(chǎn)側(cè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，而非引導(dǎo)用戶側(cè)的消費(fèi)習(xí)慣。從完成情況看，2021年度僅甘肅、新疆未完成最低可再生消納責(zé)任權(quán)重，但是從可再生能源裝機(jī)容量來(lái)看，甘肅、新疆風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到了34%、48%。西部資源富集地本地消納和外送能力不足、東部負(fù)荷中心用能量大且經(jīng)濟(jì)承受能力較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況，與現(xiàn)行權(quán)重分配方案恰好相反。

“證電合一”的綠電交易制度與我國(guó)資源稟賦、現(xiàn)實(shí)條件不適應(yīng)(國(guó)內(nèi)“綠電”非綠電)。國(guó)內(nèi)的綠電交易允許跨越阻塞區(qū)，而國(guó)外的綠電交易為了保證就近消納不允許跨越阻塞區(qū)。由于風(fēng)、光資源富集地與電力消費(fèi)中心不匹配，西北地區(qū)新能源與東南地區(qū)簽訂“證電合一”的購(gòu)電協(xié)議需要新建大量的輸電線路，假如沒(méi)有電網(wǎng)相連或者電網(wǎng)相連已無(wú)輸送能力，綠證就無(wú)法出售;如果建設(shè)大量通道以滿足“證電合一”的交易條件，則會(huì)產(chǎn)生額外的成本，導(dǎo)致電價(jià)水平的上漲。另外，根據(jù)當(dāng)前省間現(xiàn)貨市場(chǎng)的實(shí)際情況，買方電量與賣方電量相差20%左右，跨區(qū)域輸送電造成的網(wǎng)損進(jìn)一步抬高了綠電的成本。

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)且碳成本疏導(dǎo)機(jī)制尚未暢通，給火電企業(yè)形成極大負(fù)擔(dān)。煤電機(jī)組整體排放水平都比較高，相互之間的差異較小，并且燃煤是其發(fā)電的必要環(huán)節(jié)和產(chǎn)生溫室氣體排放的主要原因。但由于煤耗是煤電機(jī)組的主要成本，即使沒(méi)有碳排放配額的約束，煤電機(jī)組也有足夠的激勵(lì)降低煤耗，因此火電企業(yè)本身暫不具備大力度減排的條件。同時(shí)，我國(guó)煤電企業(yè)承擔(dān)了重要的保供責(zé)任，需要滿足“應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)、穩(wěn)發(fā)滿發(fā)”的要求，又無(wú)法順暢傳導(dǎo)因碳排放權(quán)交易帶來(lái)的成本上漲，碳市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)只能單純抬高火電企業(yè)成本。還需注意的是，火電企業(yè)的產(chǎn)出大多為中間產(chǎn)品，石化、鋼鐵、有色等“用電大戶”反而免于承擔(dān)控排成本，對(duì)于火電企業(yè)來(lái)說(shuō)并不公平。長(zhǎng)此以往，火電企業(yè)的投資積極性將受挫，不利于我國(guó)電力供應(yīng)形勢(shì)的平衡穩(wěn)定。

我國(guó)以碳強(qiáng)度為指標(biāo)的排放權(quán)交易體系無(wú)法給予企業(yè)足夠的減排激勵(lì)。碳強(qiáng)度是指單位GDP產(chǎn)出所產(chǎn)生的碳排放量，原本旨在兼顧經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部減排和整體經(jīng)濟(jì)增速，引導(dǎo)排放不達(dá)標(biāo)的企業(yè)優(yōu)先考慮減排，激勵(lì)企業(yè)研發(fā)減排技術(shù)。但是，企業(yè)完全可以通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格來(lái)降低碳強(qiáng)度，極有可能引發(fā)生產(chǎn)者通過(guò)勾結(jié)來(lái)改變市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，或倒逼價(jià)格主管部門提價(jià)的行為。再者，實(shí)際操作中，減排技術(shù)的研發(fā)成本遠(yuǎn)高于碳排放權(quán)收益，也無(wú)法給予企業(yè)足夠的減排激勵(lì)。因此，基于強(qiáng)度的碳市場(chǎng)中，碳排放權(quán)更像是企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而非生產(chǎn)資源，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)資本化，發(fā)揮其激勵(lì)減排技術(shù)開(kāi)發(fā)的作用。

健全綠色機(jī)制的相關(guān)建議

電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中可再生能源并不具備優(yōu)勢(shì)，可再生能源的完全價(jià)值需要綠色機(jī)制的健全才能得以體現(xiàn)。為使可再生能源綠色價(jià)值盡快得到補(bǔ)償，破解可再生能源在電力市場(chǎng)化建設(shè)中需要“被照顧”才能生存的狀態(tài)，針對(duì)各類綠色制度現(xiàn)存問(wèn)題，建議從加快明確用戶側(cè)承擔(dān)綠色轉(zhuǎn)型責(zé)任驅(qū)動(dòng)全社會(huì)綠色需求擴(kuò)大、通過(guò)“證電分離”提高綠證流通力、優(yōu)化碳排放權(quán)市場(chǎng)主體選擇和指標(biāo)體系優(yōu)化等方面發(fā)力，優(yōu)化配套能源制度，為可再生能源發(fā)展打通路徑，深入推進(jìn)能源供給和能源消費(fèi)側(cè)綠色革命。

建立面向全體電力用戶的可再生消納責(zé)任權(quán)重制度。按照“全國(guó)一盤棋”的方針，每個(gè)用戶承擔(dān)同等的權(quán)重。西部地區(qū)資源豐富、生產(chǎn)能力強(qiáng)，但消費(fèi)能力較弱;全國(guó)均分權(quán)重可以減輕西部地區(qū)的消納壓力，就近消納也可以節(jié)省用電成本。東部地區(qū)土地稀缺，沒(méi)有大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電光伏的條件，但消費(fèi)能力強(qiáng)、人均收入高，可以通過(guò)購(gòu)買綠證完成消納責(zé)任，資金支持可再生能源行業(yè)發(fā)展。由此，實(shí)現(xiàn)土地、能源、資金等要素的跨區(qū)域“二次分配”。

建立“證電分離”的綠證交易制度。由用戶根據(jù)實(shí)際情況自行選擇消費(fèi)“證電合一”的綠電或單獨(dú)購(gòu)買綠證。成立專門的綠證交易中心，還原綠證作為“有價(jià)證券”的金融屬性，剝離其電能量屬性，允許綠證多次轉(zhuǎn)讓。這有利于增強(qiáng)綠證流動(dòng)性，提高綠證交易活躍度。

加強(qiáng)電-碳市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步放開(kāi)火電中長(zhǎng)期交易價(jià)格，推動(dòng)火電企業(yè)碳排放成本在電力市場(chǎng)中的傳導(dǎo)。從根本上解決火電企業(yè)高排放的唯一辦法是有可替代的電量，大力發(fā)展可再生能源是重中之重。有了可再生能源發(fā)電量替代火電發(fā)電量，火電的排放總量自然就會(huì)降低。但是，我國(guó)目前并不具備大量退出火電機(jī)組的條件?；诋?dāng)前現(xiàn)狀，建議加強(qiáng)電-碳市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)價(jià)格主管部門將火電中長(zhǎng)期交易上下浮動(dòng)的20%擴(kuò)大至30%，以傳導(dǎo)火電企業(yè)碳排放成本，并推動(dòng)價(jià)值鏈傳導(dǎo)更順暢、具備節(jié)能轉(zhuǎn)型條件的行業(yè)主體進(jìn)入碳市場(chǎng)，從而更有利于提高全社會(huì)的綠色轉(zhuǎn)型效率。

推動(dòng)碳排放權(quán)交易指標(biāo)體系由“強(qiáng)度”向“總量”轉(zhuǎn)換。為避免過(guò)高的監(jiān)管成本，強(qiáng)度交易市場(chǎng)必須選擇特定的碳排放主體承擔(dān)強(qiáng)度減排責(zé)任，無(wú)法涵蓋所有的排放源，不利于全社會(huì)綠色低碳意識(shí)的建立。另外，對(duì)企業(yè)排放強(qiáng)度的核準(zhǔn)與結(jié)算，不僅涉及到碳排放量，還涉及到企業(yè)產(chǎn)出，數(shù)據(jù)造假風(fēng)險(xiǎn)更高，核查成本更高。

可再生能源作為新型電力系統(tǒng)中電力供應(yīng)的主體電源，在電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中并不具備優(yōu)勢(shì)。建立健全場(chǎng)外綠色配套制度是長(zhǎng)期平穩(wěn)推進(jìn)電力市場(chǎng)化建設(shè)的重要補(bǔ)充，對(duì)于支撐可再生能源自主可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型具有重要意義。需要統(tǒng)籌考慮各類綠色制度的傳導(dǎo)機(jī)制、制度成本以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響，推動(dòng)政策有效銜接、形成政策合力，保障可再生能源的綠色價(jià)值得到合理補(bǔ)償，提高全社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型效率，助力電力體制改革和新型能源體系建設(shè)!

作者：

中國(guó)華能集團(tuán)有限公司能源研究院 盛韻穎

中國(guó)華能集團(tuán)有限公司營(yíng)銷部 張婷婷