2018年國家發(fā)改委先后于4月、5月、7月和9月發(fā)布了四份降電價文件，明確指出要切實(shí)落實(shí)政府工作報告中“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價，一般工商業(yè)電價平均降低10%”的目標(biāo)要求。文件中特別強(qiáng)調(diào)了要將降價的紅利傳導(dǎo)到終端用戶，重點(diǎn)清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)加價，認(rèn)真排查本地區(qū)商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫字樓等轉(zhuǎn)供電主體電價政策落實(shí)情況，找準(zhǔn)降價政策落地的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，分類施策，采取綜合措施，加快清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體在國家規(guī)定銷售電價之外向終端用戶收取的不合理加價，打通降價的"最后一公里"。緊接著，各地發(fā)改委、物價部門開展了專項行動，調(diào)查、通報、處理了一批轉(zhuǎn)供電主體的違規(guī)加價行為。“轉(zhuǎn)供電”這一長期存在的供電現(xiàn)象成為本次降電價關(guān)注的熱點(diǎn)，也是降價工作的難點(diǎn)。

 

 

轉(zhuǎn)供電是指電網(wǎng)企業(yè)無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為，通俗的說，由于種種原因，供電企業(yè)沒有裝表到戶，抄表到戶，收費(fèi)到戶，終端用戶的電費(fèi)沒有直接交給供電企業(yè)而是交給了轉(zhuǎn)供電主體。發(fā)改委文件中所指出的“轉(zhuǎn)供電主體”主要是指：公用電網(wǎng)未到達(dá)區(qū)域或供電企業(yè)未直供到戶，由產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合體、小區(qū)物業(yè)、寫字樓等自用配電設(shè)施供電的主體。“轉(zhuǎn)供電用戶”是指通過轉(zhuǎn)供電主體的配電設(shè)施供電，未直接和供電企業(yè)發(fā)生供用電關(guān)系的終端用戶。

 

 

轉(zhuǎn)供電問題有著復(fù)雜的歷史原因，一直伴隨著我國的電力工業(yè)發(fā)展而存在。計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于電力工業(yè)投資不足，普遍存在著“重發(fā)輕供不管用”的現(xiàn)象，所以除電網(wǎng)企業(yè)外的社會資本投資建設(shè)了供配電設(shè)施，一方面解決自身用電問題，一方面還承擔(dān)了就近其他用戶的供電。例如工礦企業(yè)的生產(chǎn)用電、辦公用電和生活用電，企業(yè)自建宿舍用電等，目前正在進(jìn)行的“三供一業(yè)”的改造分離也就是解決企業(yè)辦電轉(zhuǎn)供的歷史問題。改革開放后，特別是經(jīng)歷了電力體制的改革，轉(zhuǎn)供電的問題得到了部分解決，例如上世紀(jì)九十年代進(jìn)行的農(nóng)村電網(wǎng)的改造，農(nóng)村電網(wǎng)全部收歸為電網(wǎng)企業(yè)直管，實(shí)行“三到戶”管理和城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價，徹底解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站轉(zhuǎn)供加價的農(nóng)村高電價問題。2005年前后進(jìn)行的“兩電分離”改造，解決了部分老企業(yè)生產(chǎn)用電和生活用電的分離，生活用電由供電公司直供，降低生產(chǎn)用電和生活用電費(fèi)用，為老企業(yè)和職工減負(fù)擔(dān)，效果顯著。由于供配電設(shè)施的投資建設(shè)界面的劃分，投資紅線以內(nèi)的企業(yè)建設(shè)了自身的供配電設(shè)施，形成了居民小區(qū)、園區(qū)、綜合體、寫字樓等新的轉(zhuǎn)供電主體，轉(zhuǎn)供電終端用戶（如小區(qū)居民、租住商戶、園區(qū)企業(yè)、公寓住戶等）未享受到供電企業(yè)直供服務(wù)，這部分的轉(zhuǎn)供電主體亦是本次降價檢查的重點(diǎn)。

 

 

任何事情都是要一分為二的分析，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象之所以存在至今，有其歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀原因，分析其存在的利與弊，可以幫助理清時下治理轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題的思路。

 

在我國電力工業(yè)發(fā)展的歷程中，國家電力投資還沒有完全覆蓋到所有區(qū)域的電網(wǎng)建設(shè)，也就是說今后還有相當(dāng)長的時間里，社會資本投資建設(shè)特定區(qū)域的供配電網(wǎng)這種現(xiàn)象還將長期存在。目前非電網(wǎng)企業(yè)投資、建設(shè)、管理的供配電設(shè)施有以下幾種形式：一是新建各類園區(qū)的供配電設(shè)施，如果達(dá)到一定的規(guī)模，可以作為增量配電業(yè)務(wù)的改革，成為園區(qū)配售電公司供電區(qū)域；二是開發(fā)商建設(shè)的居民小區(qū)及小區(qū)內(nèi)的配套商業(yè)供電設(shè)施，小區(qū)居民的供配電設(shè)施應(yīng)移交給供電企業(yè)，實(shí)行一戶一表直供到戶，否則用電矛盾突出；三是現(xiàn)存的工礦企業(yè)的宿舍區(qū)、辦公區(qū)借用企業(yè)生產(chǎn)供用電設(shè)施，可以通過“三供一業(yè)”和“兩電分離”改造，盡快移交給供電企業(yè)；四是投資商建設(shè)的商業(yè)綜合體、寫字樓的供配電設(shè)施，對入駐綜合體、寫字樓的各類商戶的轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題是本次檢查關(guān)注的重點(diǎn)。毋庸置疑，非電網(wǎng)企業(yè)的社會資本參與特定區(qū)域配電設(shè)施投資建設(shè)彌補(bǔ)了國家電力投資的不足，解決了自管區(qū)域內(nèi)用戶的用電問題，這是積極肯定的一面，但是也帶來了一系列的突出問題，主要是：一是轉(zhuǎn)供電主體建設(shè)的配電設(shè)施，雖然經(jīng)過了供電企業(yè)并網(wǎng)檢驗(yàn)，但由于是自管性質(zhì)，投資商在建設(shè)這些設(shè)施時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，供配電設(shè)施運(yùn)行可靠性較低，故障率較高；二是自管性質(zhì)的供配電設(shè)施缺乏正常的運(yùn)行維護(hù)，比如說日常的巡視檢查、預(yù)防性試驗(yàn)、事故演習(xí)等，運(yùn)行中的安全隱患較大；三是由于缺乏專業(yè)的人員對供配電設(shè)施的運(yùn)維管理，線路、設(shè)備損耗大，用電管理混亂，造成用電成本較大。

 

 

2015年4月24日修訂的《中華人民共和國電力法》二十五條：供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電。

 

供電營業(yè)區(qū)的劃分，應(yīng)當(dāng)考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個供電營業(yè)機(jī)構(gòu)。

 

省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請，電力管理部門依據(jù)職責(zé)和管理權(quán)限，會同同級有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，發(fā)給《電力業(yè)務(wù)許可證》。供電營業(yè)區(qū)設(shè)立、變更的具體辦法，由國務(wù)院電力管理部門制定。

 

第六十三條：違反本法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款。

 

第四十四條：禁止任何單位和個人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。

 

第六十六條違反本法第三十三條、第四十三條、第四十四條規(guī)定，未按照國家核準(zhǔn)的電價和用電計量裝置的記錄向用戶計收電費(fèi)、超越權(quán)限制定電價或者在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用的，由物價行政主管部門給予警告，責(zé)令返還違法收取的費(fèi)用，可以并處違法收取費(fèi)用5倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，對有關(guān)主管人員和直接責(zé)任人員給予行政處分。

 

2016年1月13日修訂的《電力供應(yīng)與使用條例》第二十條： 在公用供電設(shè)施未到達(dá)的地區(qū)，供電企業(yè)可以委托有供電能力的單位就近供電。非經(jīng)供電企業(yè)委托，任何單位不得擅自向外供電。

 

第三十條：用戶不得有下列危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為：

 

(六)未經(jīng)供電企業(yè)許可，擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自并網(wǎng)。

 

第三十八條：違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由電力管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款：

 

(一)未按照規(guī)定取得《供電營業(yè)許可證》，從事電力供應(yīng)業(yè)務(wù)的；

 

(二)擅自伸入或者跨越供電營業(yè)區(qū)供電的；

 

(三)擅自向外轉(zhuǎn)供電的。

 

1996年5月19日原電力部頒發(fā)的《供用電監(jiān)督管理辦法》第二十三條：違反《電力法》和國家有關(guān)規(guī)定，未取得《供電營業(yè)許可證》而從事電力供應(yīng)業(yè)務(wù)者，電力管理部門應(yīng)以書面形式責(zé)令其停止?fàn)I業(yè)，沒收其非法所得，并處以違法所得五倍以下的罰款。

 

第二十四條：違反《電力法》和國家有關(guān)規(guī)定，擅自伸入或跨越其他供電單位供電營業(yè)區(qū)供電者，電力管理部門應(yīng)以書面形式責(zé)令其拆除深入或跨越的供電設(shè)施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得四倍以下的罰款。

 

第二十五條：違反《電力法》和國家有關(guān)規(guī)定，擅自向外轉(zhuǎn)供電者，電力管理部門應(yīng)以書面形式責(zé)令其拆除轉(zhuǎn)供電設(shè)施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得三倍以下的罰款。

 

第二十八條：電力管理部門對危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為，除協(xié)助供電企業(yè)追繳電費(fèi)外，應(yīng)分別給予下列處罰：

 

未經(jīng)供電企業(yè)許可，擅自引入、供出電力或者將自備電源擅自并網(wǎng)的，應(yīng)責(zé)令其改正，給予警告；拒絕改正的，可下達(dá)中止供電命令，并處以五萬元以下的罰款。

 

從《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《供用電監(jiān)督管理辦法》等電力法律法規(guī)來看，我們可以得到以下結(jié)論：未經(jīng)供電企業(yè)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)供電行為是被禁止的；電費(fèi)違規(guī)加價行為是違法的；供電經(jīng)營行為是要取得《電力業(yè)務(wù)許可證》（原《供電營業(yè)許可證》）的。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、電力執(zhí)法的缺位、電力企業(yè)的改制以及電力供應(yīng)的特殊性等原因，擅自轉(zhuǎn)供電以及轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價收費(fèi)的情況已是司空見慣了。

 

 

國家發(fā)改委辦公廳2018年11月20日發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加價工作有關(guān)事項的通知》（發(fā)改辦價格〔2018〕1491號），文件中明確指出：“部分地區(qū)還存在轉(zhuǎn)供電主體和終端用戶底數(shù)不清、政策宣傳解釋不到位、轉(zhuǎn)供電主體傳導(dǎo)降價紅利不到位、戶表改造工作進(jìn)展遲緩等問題，國家多次降低一般工商業(yè)電價的措施未能得到有效傳遞和落實(shí)。”這實(shí)際上也明確指出了全國范圍內(nèi)客觀存在著大量轉(zhuǎn)供電主體和轉(zhuǎn)供電終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體電費(fèi)違規(guī)加價問題應(yīng)該是較普遍現(xiàn)象。

 

經(jīng)過2018年的下半年摸查，不完全統(tǒng)計全國共有40萬轉(zhuǎn)供電主體，3400萬轉(zhuǎn)供電終端用戶，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，這個數(shù)字也是在不斷刷新。課題組成員跟隨當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門做了部分轉(zhuǎn)供電情況的調(diào)查，超過92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價超過1.00元/千瓦時，有的高達(dá)2.30元/千瓦時，80%的轉(zhuǎn)供電主體沒有宣傳政府的降電價政策，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒有降價措施，98%的轉(zhuǎn)供電主體沒有進(jìn)行過電價電費(fèi)測算，收費(fèi)基本上都是估算出來的，70%的轉(zhuǎn)供電主體通過電費(fèi)違規(guī)加價獲得了不菲的收益。2019年1月31日，國家市場監(jiān)管總局對外發(fā)布關(guān)于部分轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行國家電價政策典型案例的通報，對北京、上海、廣州等商業(yè)綜合體違規(guī)加價和不退還降電價電費(fèi)的行為給予點(diǎn)名通報，通報還強(qiáng)調(diào)了對機(jī)場、火車站等特殊供電區(qū)域和大型商業(yè)綜合體轉(zhuǎn)供電加強(qiáng)監(jiān)督檢查。這起通報，與課題組進(jìn)行的局部調(diào)查情況基本吻合，反應(yīng)了轉(zhuǎn)供電降價工作的真實(shí)情況。

 

經(jīng)過國家發(fā)改委四次發(fā)布的降低一般工商業(yè)用戶的電價文件和各級地方政府的查處措施落實(shí)，全國降電價降低企業(yè)電費(fèi)成本近千億元，電網(wǎng)直供用戶降費(fèi)顯著，轉(zhuǎn)供電終端用戶并沒有完全享受到降價紅利，由于轉(zhuǎn)供電主體與電網(wǎng)公司直接結(jié)算，它享受到了降價福利而沒有傳遞到終端用戶，這是和國家降價惠及所有用戶的初衷相違背。據(jù)四川省發(fā)改委統(tǒng)計，一般工商業(yè)電價降低10%，累計為全省一般工商業(yè)用戶節(jié)省電費(fèi)30多億元，四川省40%的一般工商業(yè)戶用電是通過園區(qū)、商業(yè)體轉(zhuǎn)供的，降價節(jié)省的30多億元電費(fèi)，有10多億元本該屬于轉(zhuǎn)供電用戶，但都被轉(zhuǎn)供電主體“截留”了。所以轉(zhuǎn)供電終端用戶，由于不合理加價等，降價成果未能得到有效傳遞和落實(shí)，“獲得感”不強(qiáng)。因此2018年下半年國家和各級政府通過行政手段花費(fèi)大量的人力物力對轉(zhuǎn)供電主體進(jìn)行了清理和檢查，有一定成效，但是國家的目錄銷售電價能夠切實(shí)傳遞到轉(zhuǎn)供電終端用戶的還是有較大的阻力。

 

 

 

《電力法》第四十四條：禁止任何單位和個人在電費(fèi)中加收其他費(fèi)用。

 

2018年發(fā)改委文件這樣規(guī)定：全面清理規(guī)范電網(wǎng)主體在輸配電價之外的收費(fèi)項目。重點(diǎn)清理規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等經(jīng)營者向轉(zhuǎn)供電用戶在國家規(guī)定銷售電價之外收取的各類違規(guī)加價。產(chǎn)區(qū)園區(qū)經(jīng)營的園區(qū)內(nèi)電網(wǎng)可自愿選擇移交電網(wǎng)企業(yè)直接供電或改制為增量配電網(wǎng)。商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應(yīng)按國家規(guī)定銷售電價向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)偅òl(fā)改價格〔2018〕500號）。

 

目前，一些地方的商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫字樓等轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)存在不合理加價現(xiàn)象，國家多次降低一般工商業(yè)電價的措施未能得到有效傳遞和落實(shí)，必須采取有力措施清理規(guī)范，確保降價成果真正惠及終端用戶（發(fā)改價格〔2018〕787號）。

 

顯而易見，轉(zhuǎn)供電主體在不具備電力業(yè)務(wù)許可的情況下，現(xiàn)行的法律法規(guī)是禁止加價供電。

 

按照《電力法》第三條：電力事業(yè)投資，實(shí)行誰投資、誰收益的原則。轉(zhuǎn)供電主體可以依據(jù)《關(guān)于簡化優(yōu)化許可條件、加快推進(jìn)增量配電項目電力業(yè)務(wù)許可工作的通知》（國能綜通資質(zhì)〔2018〕102號）辦理電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），按照核定輸配電成本和合理收益，依法開展供電經(jīng)營業(yè)務(wù)。

 

 

在進(jìn)行清理和檢查過程中，轉(zhuǎn)供電主體加價的理由主要有以下幾個方面：配電設(shè)備的投入及折舊費(fèi)用；供配電設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)維修費(fèi)用；專業(yè)人員的人工費(fèi)用；公用設(shè)備的能耗費(fèi)用；設(shè)備損耗、線路損耗等；服務(wù)費(fèi)等。

 

對于投資商開發(fā)的綜合商業(yè)體，按照《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，配電設(shè)施屬于建筑物的配套設(shè)施，如同綜合體內(nèi)電梯、門廊、道路一樣，租住的商戶不可能再付出額外的使用費(fèi)，應(yīng)該在租金、物業(yè)服務(wù)費(fèi)中體現(xiàn)。對于物業(yè)管理的小區(qū)商業(yè)用房的轉(zhuǎn)供電，配電設(shè)施屬于全體業(yè)主所有，物業(yè)公司更無權(quán)加價收取轉(zhuǎn)供電費(fèi)。對于進(jìn)駐園區(qū)的工商企業(yè)，園區(qū)管理部門應(yīng)更加注重營商環(huán)境的搭建，合理收取相關(guān)費(fèi)用，讓更多的商戶進(jìn)入園區(qū)經(jīng)營創(chuàng)業(yè)。對于寫字樓的轉(zhuǎn)供電主體，如同小區(qū)商業(yè)房，物業(yè)公司無權(quán)加價收費(fèi)。但考慮到轉(zhuǎn)供電主體的實(shí)際情況，在國家發(fā)改委“關(guān)于降低一般工商業(yè)電價有關(guān)事項的通知” (發(fā)改價格〔2018〕500號)中，“商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應(yīng)按國家規(guī)定銷售電價向租戶收取電費(fèi)，相關(guān)公用設(shè)施用電及損耗通過租金、物業(yè)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費(fèi)，由所有用戶按各分表電量公平分?jǐn)偂?rdquo;

 

 

2018年國家、各級地方政府、電力管理部門治理轉(zhuǎn)供電加價問題工作力度不可謂不大，調(diào)動了各方面資源進(jìn)行了摸排調(diào)查清理，國家市場監(jiān)管總局還通報了一些典型案件，這種運(yùn)動式的專項行動如何形成治理難題的長效機(jī)制，需要進(jìn)一步研究一套行之有效、共贏互利的措施和辦法。

 

一是繼續(xù)加大宣傳和查處力度，利用各類媒體宣傳到戶，讓所有轉(zhuǎn)供電終端用戶明白知曉國家降價政策，各級政府也要暢通舉報渠道，切實(shí)維護(hù)終端用戶的利益，并公布階段性查處違規(guī)加價的典型案件，主管部門要按照相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)對轉(zhuǎn)供電加價行為的監(jiān)管，建立相關(guān)主體信用檔案和失信黑名單制度，將違規(guī)加價、不執(zhí)行國家電價政策等失信行為納入全國信用信息共享平臺對外公示。全社會形成群防群治的局面，高壓情形下讓轉(zhuǎn)供電主體放棄違規(guī)加價的不當(dāng)?shù)美?/div>