3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態(tài)文明歷史性地寫入憲法。自生態(tài)文明寫入黨章后，生態(tài)文明寫入憲法已逐漸成為憲法學界、環(huán)境法學界的共識。最近幾年每逢兩會期間，都有代表委員建議生態(tài)文明寫入憲法。為什么將生態(tài)文明寫入憲法如此重要?

政治層面，生態(tài)文明寫入憲法體現(xiàn)了讓黨的主張成為國家意志

作為國家的根本大法，憲法的地位至高無上。正因為如此重要，2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會講話時強調(diào)，依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。

我國的現(xiàn)行憲法是1982年實施的，歷經(jīng)1988年、1993年、1999年和2004年的4次修改。那一階段，雖然我國已經(jīng)有了多部生態(tài)環(huán)境資源法律，但當時生態(tài)文明建設還沒有納入中國特色社會事業(yè)“五位一體”總體布局，直到2012年黨的十八大勝利召開。

不僅如此，這一年，生態(tài)文明建設還通過黨的十八大提出的修正案，首次寫進了黨章。

2017年，黨的十九大結(jié)合十八大以來生態(tài)文明建設和體制改革的具體實踐，再次修改了黨章，把我國社會的主要矛盾修改為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。與此相適應，將實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、增強綠水青山就是金山銀山的意識、建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國等內(nèi)容寫進黨章。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，生態(tài)文明進入黨章，就具有了黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅約束力，從此生態(tài)文明建設不再是某一個或幾個部門的事情，而成了全黨的政治追求、政治任務和政治紀律。

“但是僅僅寫入黨章是不夠的，按照中國的現(xiàn)行體制，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在生態(tài)文明建設中的作用，必須使黨的主張通過法定程序成為國家意志。”常紀文說，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，作為中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，黨章中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障，應當首先要得到憲法的承認和轉(zhuǎn)化，讓黨的主張和國家的意志一致化。

法律層面，生態(tài)文明體制改革必須符合憲法規(guī)定

2013年黨的十八屆三中全會開啟了波瀾壯闊的生態(tài)文明體制改革，這一年，中共中央先后通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013~2017年)》。自此，開啟了黨內(nèi)法規(guī)與國家立法或者黨內(nèi)規(guī)范性文件與國家行政法律文件銜接和協(xié)調(diào)的實踐，有利于促進生態(tài)文明建設的制度化、規(guī)范化和程序化。

在建設和改革的總體部署方面，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中辦、國辦發(fā)布了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等基本的改革文件;在具體改革措施的設計和推進方面，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導意見》等重要的改革文件。

2018年初，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018~2022年)》，在這個規(guī)劃的指導下，今后五年，關(guān)于生態(tài)文明建設的黨內(nèi)法規(guī)建設將更加系統(tǒng)、全面和深入。

為落實上述改革文件，國家行政機關(guān)和司法機關(guān)也積極行動，制定了一些改革措施，如國辦2015年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》，發(fā)展改革委、環(huán)境保護部等部委也單獨或聯(lián)合發(fā)布了相關(guān)文件;最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布了環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)救濟等司法解釋，與立法相呼應。

“按照憲法的規(guī)定，黨和政府的活動必須符合其規(guī)定。”常紀文說，中共中央及其辦公廳參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的黨內(nèi)最高規(guī)范依據(jù)，來源于黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定;而國務院領(lǐng)導全國生態(tài)文明建設的最高組織法依據(jù)，國務院及其辦公廳下發(fā)改革文件或者聯(lián)合下發(fā)改革文件的國家最高法律依據(jù)，應當來源于憲法。

但是，憲法之前缺乏生態(tài)文明的直接闡述和系統(tǒng)性原則規(guī)定。常紀文認為，現(xiàn)在將生態(tài)文明寫入憲法，奠定了完整的黨內(nèi)根本法規(guī)基礎和國家根本法基礎。

技術(shù)層面，憲法能夠總攬生態(tài)文明建設法治格局

客觀評價，我國生態(tài)文明建設已經(jīng)基本實現(xiàn)了有法可依。

新環(huán)保法修改期間，恰逢黨的十八大和十八屆三中全會相繼召開，中央對生態(tài)文明建設有了更深刻的認識，提出了新的更高要求。反映在國家立法層面，就是新環(huán)保法改變立法思路，將“推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的。

此后，新修改的大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法、野生動物保護法以及正在制定的土壤污染防治法等，都開宗明義地提出了生態(tài)文明的立法目的。

不僅如此，國務院自2013年以來相繼發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設和改革的要求。

去年兩會期間通過的《民法總則》，更是通過“民法典的綠色化”，體現(xiàn)生態(tài)文明建設的要求。

可以說，不僅是環(huán)保領(lǐng)域的法律，其他相關(guān)的行政法律、民事法律和刑事法律，都正在按照“五位一體”要求，加強生態(tài)文明法律規(guī)范建設。

“但是作為我國的根本大法，憲法之前關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)定，卻僅限于有限的幾條。”常紀文說：“由于缺乏憲法的規(guī)定，下位立法關(guān)于生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，無論是從邏輯推理上看，從內(nèi)容的完整性上看，還是從體系的銜接和協(xié)調(diào)上看，都是有缺憾的。”

他還特別強調(diào)，憲法有了關(guān)于生態(tài)文明的思想闡述和原則性規(guī)定，發(fā)揮總攬全局的規(guī)范作用，我國的基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等，就能全面地、系統(tǒng)地、持續(xù)地貫徹和發(fā)展生態(tài)文明思想，使生態(tài)文明建設真正從法律上進入“五位一體”的總體布局，真正使生態(tài)文明建設法治化。

“當然，我們不能苛求歷史，不能用現(xiàn)在的眼光來評判之前的立法，現(xiàn)在是時候補上了。因此，我認為中共中央現(xiàn)在把生態(tài)文明寫入憲法，正當其時。”常紀文說。

憲法修正案相關(guān)內(nèi)容

第三十二條 憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下”;“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”;在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發(fā)展理念”;“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興”。這一自然段相應修改為：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的。我國將長期處于社會主義初級階段。國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設。中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興。”

第四十六條 憲法第八十九條“國務院行使下列職權(quán)”中第六項“(六)領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設”修改為“(六)領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”;第八項“(八)領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”修改為“(八)領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政等工作”。