編者按

2015年3月15日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號文)(下稱“9號文”)印發(fā)至今已滿三年，電力市場改革進入深水區(qū)，各方面進展喜人，但質(zhì)疑之聲也不絕于耳。本文從“路徑依賴”的視角，分析了多國電改的歷程，審視了我國電改邏輯、成果及問題，探討了未來的發(fā)展方向。

文丨陳皓勇

華南理工大學(xué)電力經(jīng)濟與電力市場研究所所長

“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的“慣性”，主要是指某個制度的變遷一旦進入某一路徑就會沿著該路徑一直發(fā)展下去，并鎖定在該路徑上，即便這一路徑可能是低效率甚至是無效率的。使“路徑依賴”理論聲名遠播的是美國經(jīng)濟學(xué)家、歷史學(xué)家道格拉斯·諾斯——他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟制度的演進，并因此獲得了1993年度諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎。包括我國在內(nèi)，世界各國的電改過程均存在這種“路徑依賴”。

“路徑依賴”的一個著名案例是當前人們所用的計算機鍵盤(稱為QWERTY型鍵盤，即主鍵盤字母區(qū)左上角6個字母的連寫)。這一鍵盤是1868年申請的專利，在效率上并不是最高的。這種鍵盤的一個特點是常用字母被有意地分隔開了，其原因在于早期的機械式打字機的鉛字杠桿的結(jié)構(gòu)，決定了當兩個位置接近的鉛字同時按下時就會卡死，但相距相對較遠的鉛字不會出現(xiàn)問題。

實際上，美國人德沃拉克發(fā)明并于1932年申請專利的鍵盤(Dvorak鍵盤)輸入速度更快，但那時QWERTY型鍵盤使用人數(shù)居多，考慮到硬件、軟件的兼容性，其它使用者也會在選擇打字機時選擇QWERTY型鍵盤，因此這種鍵盤逐漸占據(jù)了整個市場。雖然后來得益于計算機軟硬件技術(shù)發(fā)展，已經(jīng)不存在卡死問題，但Dvorak鍵盤已經(jīng)無法流行起來了。

英國電改是“路徑依賴”典型案例

電改“路徑依賴”的最典型案例來自英國。

英國電力市場迄今為止經(jīng)歷了3次改革。

第一次改革(1989—2000年)：以1990年3月31日成立的國家電網(wǎng)公司(NGC)為依托，采用強制型的電力庫(POOL)模式。第二次改革(2000—2005年)：引入新的市場機制和交易模式NETA(New Electricity Trading Arrangements)。第三次改革(2005—至今)：實施“英國電力交易和輸電協(xié)議”BETTA (British Electricity Trading and Transmission Arrangements)，主要是將成熟的NETA模式推廣到蘇格蘭地區(qū)，建立了全國統(tǒng)一的電力交易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)?！　∑陂g，英國電力市場穩(wěn)步前進，參與市場競爭的發(fā)電公司數(shù)目比改革初期增加了數(shù)十倍，終端用戶也得到了“改革紅利”。但現(xiàn)在看來，英國電改的歷程有點“反常規(guī)”，它是從以日前交易為主的“全電量現(xiàn)貨”電力庫模式發(fā)展到以中長期雙邊交易(電量型交易)為主的NETA、BETTA模式——這與國內(nèi)主流觀點的順序恰好相反。究其原因，“路徑依賴”在其中發(fā)揮了決定性作用。

1990年電改之后，英國電力批發(fā)市場的發(fā)電側(cè)主要存在三大發(fā)電商，即國家電力公司、電能公司和核電公司。但市場主體對國家電力公司、電能公司利用市場力操縱系統(tǒng)邊際電價的投訴不斷，這成為政府于2001年推出NETA模式的主要動因。但值得注意的是，NETA新交易模式并不是在POOL模式問題暴露或者運行舉步維艱后才設(shè)計出來的。

實際上，改革之初，專家們就提出建立比POOL模式更為復(fù)雜的雙邊交易和平衡市場相結(jié)合的電力批發(fā)市場機制。而之所以選取POOL模式的重要原因之一是英國的政黨制度。當時的執(zhí)政黨是保守黨，在他們五年執(zhí)政期(1990—1995年)內(nèi)“能否產(chǎn)生‘看得見摸得著’的改革效果”是他們決策的重要影響因素。受到改革時間表的限制，政府相關(guān)部門選擇了基于英國中央發(fā)電局原有經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)的POOL模式——這是一個“路徑依賴”、退而求其次的模式。

我國電改也存在“路徑依賴”

我國的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國電改大體上經(jīng)歷了以下四個階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應(yīng)嚴重短缺問題。

當時的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設(shè)資金不足的問題，并且對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。

提出“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。1997年，國家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業(yè)部，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國家經(jīng)貿(mào)委和中國電力企業(yè)聯(lián)合會。

第三階段(2002—2014年)：廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段。

2002年12月，國務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“5號文”)，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進。

第四階段(2015年至今)：電力市場改革的深化階段。

2015年3月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號文”)，啟動以“管住中間、放開兩頭”為指導(dǎo)思想，以“三放開、一獨立、三強化”為重點的新一輪電改。

這四個階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國電力行業(yè)以國有資本(又分為中央國企和省、市各級地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經(jīng)濟形式共存的客觀事實。

2002年“5號文”啟動了第一輪以市場化為導(dǎo)向的電改，實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競爭，促進了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國發(fā)電裝機容量達到13.6億千瓦，發(fā)電量達到5.5萬億千瓦時，發(fā)電能力位列世界第一，單位千瓦造價下降，改革成效顯著。但由于競價上網(wǎng)遲遲未能實施，交易機制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題。例如，“廠網(wǎng)分開”后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會議制度。

由于廠網(wǎng)重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號文”啟動了以放開配售電業(yè)務(wù)為抓手的新一輪電改，抓住了當前我國電力體制問題的要害。售電側(cè)放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供(發(fā)電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務(wù)改革不但在配電網(wǎng)投資與運營領(lǐng)域引入競爭，更重要的作用在于將徹底厘清配電網(wǎng)真實成本(輸配電價核算最困難的環(huán)節(jié))，從而有助于準確核算整個電網(wǎng)的真實成本，成為輸配電價改革的有力抓手。雖然我國電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國、中國電改歷程的回顧，可以看出電力工業(yè)制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來一些有益的啟示。

破除對國外市場的迷信

市場化后的電力系統(tǒng)成為復(fù)雜的“工程—經(jīng)濟”耦合系統(tǒng)，也是目前世界上規(guī)模最龐大、因素最復(fù)雜、資金和技術(shù)最密集的人造工業(yè)系統(tǒng)。作為一種行業(yè)經(jīng)濟體制，電力市場的模式和交易機制與各國的政治經(jīng)濟制度、法律環(huán)境、文化背景、工業(yè)發(fā)展水平等密切相關(guān)，不存在一成不變的“完美模式”。國外電力市場實際運行已有30多年的歷史，但仍在不斷修改完善過程中，并不存在所謂“成熟的市場”。

近期美國能源部與各大區(qū)域電力市場運營商關(guān)于電力市場價格形成機制等問題的激烈爭論引起了各方面的廣泛關(guān)注。美國能源部認為，“市場扭曲”已使美國電力系統(tǒng)的可靠性(reliability)和彈性(resilience)受到威脅。

實際上，早在2015年，美國加州大學(xué)伯克利分校S. Borenstein 和 J. Bushnell教授基于美國電力市場的實際數(shù)據(jù)所做的研究報告《20年重組后的美國電力工業(yè)》，就已分析指出了美國20年電改存在的問題。他們認為，美國電改的最大政治動機是“租金轉(zhuǎn)移”(可理解為利益重新分配)，而不是提高效率。雖然電改提高了發(fā)電環(huán)節(jié)的效率，但總體結(jié)果令人失望。實際上，改革后的電價變化更多是受外生因素的驅(qū)動(如發(fā)電技術(shù)的進步和天然氣價格的波動)，而不是電改的結(jié)果。

作者甚至直截了當?shù)刂赋觯?ldquo;通過改革大大提高效率和降低用電成本”的希望大部分屬于錯覺——雖然20多年來美國電力工業(yè)的變化是巨大的，但并沒有實現(xiàn)改革的初衷，許多州甚至對當初電力市場改革的決定非常后悔，但倒退回舊有體制也不可能了。

美國的電力市場改革歷程為我國當前的電改提供了非常好的參照;歐洲、加拿大、澳大利亞等地區(qū)的電改經(jīng)驗也值得我們學(xué)習(xí)。但是每一種市場模式的出現(xiàn)都有其外在條件和前因后果，因此無法照抄，也不能孤立地看待市場改革的某個斷面。

我國電改與國外起點不一樣，目標也有所區(qū)別，國外市場模式無法照搬照抄，應(yīng)結(jié)合國情進行“路徑創(chuàng)新”。

“9號文”執(zhí)行中應(yīng)及時糾偏

諾斯指出：“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”我國電改過程正是如此。電力體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，是一個重大的制度變遷過程。著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉教授在使用“路徑依賴”理論分析我國經(jīng)濟體制改革時強調(diào)兩點：

第一，初始的體制選擇會提供強化現(xiàn)存體制的刺激和慣性，因為沿著原有的體制變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑要來得方便一些;第二，一種體制形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進一步的改革，他們也會力求使改革有利于鞏固和擴大他們的既得利益。于是，初始的改革傾向為后續(xù)的改革劃定范圍?！　「母锬芊癯晒?，能不能實現(xiàn)電改的初衷，不僅取決于改革者的主觀愿望和最終目標，而且依賴于一開始時選擇的路徑。哪怕改革目標是清楚的，可是只要在初始的路徑選擇上有一些細微的差錯，在往后的發(fā)展中，它會按本身的邏輯，偏離原來的目標，演進到遠離原來設(shè)計的另一種體制去。所以我們應(yīng)該以歷史的、動態(tài)的觀點考察電改全過程，并且要做到以下兩點：

第一，在做出任何一項改革決策時，都要慎之又慎，進行科學(xué)的分析論證，不僅要考慮將要采取的措施的直接后果，還要研究它的長遠影響。不要為了取得某些短期效果造成對下一步改革的障礙。第二，要隨時密切觀察改革是否選取了錯誤的路徑，或者當前的體制已在多大程度上偏離了目標。如果發(fā)現(xiàn)路徑偏離，要盡快采取措施加以糾正，把它拉回到正確軌道上來，以免出現(xiàn)積重難返的情形?！　?ldquo;9號文”明確指出了深化電改的重點和路徑，即：

①在進一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃;

②推進交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行;

③繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究;

④進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

“9號文”所指出的改革路徑既繼承了以往特別是“5號文”發(fā)布以來的改革成果(如大用戶直接交易等市場建設(shè)成功經(jīng)驗)，又提出了新階段的改革任務(wù)和務(wù)實的符合國情的改革措施。“9號文”精神本應(yīng)堅定不移地貫徹執(zhí)行，但改革過程中由于“經(jīng)濟學(xué)理論”(實為教條)的誤導(dǎo)和對國外電力模式的迷信，時常有所偏離，并導(dǎo)致了一些本不應(yīng)該出現(xiàn)的后果，應(yīng)盡快予以糾正。

電改要循序漸進

國外在電力市場改革前，一般都建立了成熟的實時優(yōu)化的經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)，比較容易實現(xiàn)“現(xiàn)貨”(按國家發(fā)展改革委、國家能源局電改配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》，現(xiàn)貨市場主要開展日前、日內(nèi)、實時電能量交易)。不同于國外，我國大部分地區(qū)尚未建立成熟的經(jīng)濟調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)“現(xiàn)貨”有相當大的難度。各地電力市場交易機制的建立都是從年度、月度等中長期電量交易開始的，目前有的省份已經(jīng)建立了調(diào)峰、調(diào)頻服務(wù)的市場化機制。

從實踐效果看，在我國，從中長期電量交易著手并逐漸向現(xiàn)貨交易過渡是一條可行的途徑。例如，可以采用以下步驟分階段實施：

第一年：初步建立年度雙邊合同與月度集中競價市場，對合同偏差電量進行事后結(jié)算和考核。第二、三年：繼續(xù)開展年度雙邊合同交易，完善月度集中競價交易，開展合同電量轉(zhuǎn)讓交易，初步建立電力和電量平衡機制。在電量平衡機制中，按機組煤耗或預(yù)掛牌報價調(diào)度，并包括事后的偏差電量考核與結(jié)算;電力平衡機制主要探索調(diào)峰服務(wù)市場化的途徑。第三、四年：完善年度合同交易、月度集中競價(雙邊合同)交易與平衡機制建設(shè)，初步建立日前現(xiàn)貨市場。年度合同交易約定基本的電力曲線或電量分解原則，月度市場采用峰、谷、平3個電量段進行集中競價(或開展雙邊合同交易)。日前交易將交易日(次日)分為峰、谷、平3個競價時段(可與分時電表的時段設(shè)置一致，各地可能有所不同)，通過集中競價得到次日的峰、谷、平3時段電價。第五年及以后：完善月度、周度交易與日前現(xiàn)貨市場建設(shè)，建立實時市場與輔助服務(wù)市場。基于分段競價(或水平拍賣)理論建立精細化的月度、周度集中競價交易，日前現(xiàn)貨市場采用24時段進行競價，建立15分鐘實時市場，初期輔助服務(wù)市場主要包括調(diào)頻和備用。　　電改應(yīng)尊重市場主體的客觀能力。在“從年度、月度交易開始，逐漸向日前、日內(nèi)、實時交易過渡”的過程中，要逐漸培育市場主體，培養(yǎng)市場意識，建設(shè)技術(shù)支持系統(tǒng)(包括計量系統(tǒng))，完善電力市場相關(guān)的監(jiān)管體系、信用體系、法律法規(guī)和金融市場建設(shè)，循序漸進、積極穩(wěn)妥地有步驟推進改革。這是我國電力市場有序推進的一條可行路徑。

重視地區(qū)、電廠差異

電力市場改革必須堅持“效率”與“公平”兼顧。在我國電力行業(yè)中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，購售電主體的電能生產(chǎn)成本和電價承受能力差別較大，存在許多歷史遺留問題，這是電力市場交易機制設(shè)計必須考慮的邊界條件。

首先，必須客觀對待不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和電價水平的差異。

建設(shè)區(qū)域電力市場的目的是打破省間壁壘，實現(xiàn)區(qū)域資源的優(yōu)化配置。但資源流向必須與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)，在確保區(qū)域內(nèi)各省、區(qū)、市電價相對穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化利用有限的資源。完全自由的競爭將使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以依靠雄厚的實力在市場中輕松購買到所需的電能，而經(jīng)濟落后地區(qū)則因購買能力限制無法做到這點;同時，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的電廠會因為價格競爭力問題而無法售出電能。

其次，必須客觀對待由于所處地域、電廠類型、投資運行時間不同導(dǎo)致的發(fā)電成本差異。

在已投入運行的電廠中，東、西部省區(qū)電廠的投資成本差別很大：由于我國一次能源與負荷需求的逆向分布，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的發(fā)電成本也比較高;由于歷史遺留問題，同一省內(nèi)機組還貸壓力差異也很大;另外，水電、火電、核電等不同類型電廠投資和運行費用差別也很大。開展競價交易后，很多電廠有可能在基本不需要承擔市場風(fēng)險的情況下獲得高額回報，這對其他電廠和用戶而言是不公平的。

再次，必須客觀對待不同所有制形式電廠的合同約束。

例如，某些以BOT模式(“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”)建設(shè)的電廠，一般簽有《特許權(quán)協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定年上網(wǎng)電量和特許運營期等。電網(wǎng)公司作為簽約的政府方代表，在特許期內(nèi)需嚴格執(zhí)行特許權(quán)協(xié)議規(guī)定的電量并支付電費。這種電廠如果在特許運營期內(nèi)參與市場競爭，相當于帶有固定電價的長期合同。特許運營期結(jié)束后，BOT電廠將無償移交給政府，參與市場的方式也要作相應(yīng)調(diào)整。

應(yīng)對這些購售電主體市場競爭力差異的基本原則是在公平的基礎(chǔ)上引入“適度競爭”。一種可行的辦法是廣東電力市場月度集中競價采用的價差競爭：需求方(大用戶和售電公司)申報與現(xiàn)行目錄電價中電量電價的價差，供應(yīng)方(發(fā)電廠)申報與上網(wǎng)標桿電價的差價。價差競爭是我國獨創(chuàng)的電力市場交易方式，雖然不符合標準的經(jīng)濟學(xué)模型，但能有效解決我國電力市場公平與效率的矛盾。基準價格(目前為目錄電價和上網(wǎng)標桿電價)體現(xiàn)公平性，價差競爭體現(xiàn)效率，此時需要解決的關(guān)鍵問題是基準價格合理值的確定，這就需要國家宏觀調(diào)控發(fā)揮作用。

此外，有專家提出的基于國際貿(mào)易理念(相對價格競爭)的電力市場競價機制也能較好地處理不同成本電廠的公平競爭問題，值得進一步深入研究。

電改是我國能源生產(chǎn)和消費革命的重要組成部分，是我國電力行業(yè)發(fā)展所面臨的重大機遇。電改決策者應(yīng)破除對西方國家的迷信，堅定不移地走獨立自主的道路;根據(jù)形勢的不斷發(fā)展變化，細致深入地分析我國電力行業(yè)不同階段的基本矛盾，并提出解決途徑;靈活運用市場經(jīng)濟基本原理解決符合國情的電力市場模式設(shè)計問題，并采用科學(xué)嚴謹?shù)姆椒ㄟM行分析論證。

換言之，應(yīng)充分認識國外電力市場改革的“路徑依賴”問題及其局限性，從改革全過程客觀評價和借鑒國外改革經(jīng)驗，形成獨立自主的市場化改革路徑。