編者按

自20世紀(jì)80年代以來，我國的電力體制改革不斷深入。2015年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(中發(fā)[2015]9號)》，新一輪電力體制改革正式拉開大幕，明確“管住中間，放開兩頭”的體制框架。改革緊緊圍繞“在可競爭領(lǐng)域建立市場，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管”的原則，涉及輸配電價(jià)改革、電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建運(yùn)行及放開發(fā)用電計(jì)劃四個領(lǐng)域。作為電力體制改革的重要組成部分，電力交易市場化改革在很大程度上打破了原有的利益格局，改變了電網(wǎng)公司原有的電力交易運(yùn)作形態(tài)。電網(wǎng)企業(yè)的售電、配電業(yè)務(wù)被拆分，電網(wǎng)企業(yè)與各市場主體間的關(guān)系更趨復(fù)雜化、多元化，電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算流程從原來的單一對象的線狀向多主體下的網(wǎng)狀發(fā)展，交易品種由單一的電力商品拓展至涵蓋現(xiàn)貨、權(quán)屬、期貨等多重交易屬性的電力衍生品，交易中心性質(zhì)由電網(wǎng)公司所屬成本中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗍袌鲋黧w共同組建的新型交易平臺。在電網(wǎng)企業(yè)的職責(zé)、角色大變化背后，電網(wǎng)企業(yè)與各主體間的現(xiàn)金流、合同流、發(fā)票流相應(yīng)趨于復(fù)雜化，但相應(yīng)的配套稅收政策基本尚未涉及。電力交易市場化改革與配套稅收不同步間的矛盾一方面使企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)增多，另一方面也不利于電力體制改革的順利推進(jìn)。

（來源：微信公眾號“中國電力企業(yè)管理” ID:zgdlqygl 作者：藍(lán)飛等）

國網(wǎng)浙江省電力有限公司課題組于2018年對首批納入試點(diǎn)及市場化改革進(jìn)展比較領(lǐng)先的地區(qū)，如廣州、深圳、云南等地的電力交易中心、電力交易市場組建、運(yùn)營情況及其中可能出現(xiàn)的涉稅問題處理進(jìn)行了實(shí)地走訪、調(diào)研，獲得了較為翔實(shí)的一手資料與信息。

電力市場交易改革及相關(guān)稅收問題

對于電力市場交易改革，按交易中心自身的涉稅場景、市場中各主體間交易的涉稅場景、交易品種與特殊業(yè)務(wù)三個緯度調(diào)查分析不同交易場景下的業(yè)務(wù)流程及稅收處理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不同地方的電力市場中，電網(wǎng)對電力交易中心的參股情況不同，電網(wǎng)與售電公司之間、售電公司與代理用戶間結(jié)算關(guān)系有差異，各地采取的結(jié)算保證方式、交易偏差考核機(jī)制都不同程度地存在差異，體現(xiàn)出電力市場化改革所帶來的交易主體關(guān)系、結(jié)算關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系復(fù)雜化趨勢。由于相關(guān)市場主體之間的合同簽訂、交易、服務(wù)、結(jié)算、收費(fèi)等方面的業(yè)務(wù)較改革前有了較大的不同，出現(xiàn)了新興的業(yè)務(wù)類型、交易結(jié)算類型，而目前國家在財(cái)政稅收政策方面未及時跟進(jìn)，尚未出臺與之相關(guān)的配套政策，企業(yè)涉稅事項(xiàng)管理比改革前相對復(fù)雜了許多，影響企業(yè)稅負(fù)，并產(chǎn)生諸多合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，亟需政策回應(yīng)。主要問題如下：

電網(wǎng)企業(yè)的重新定位與稅收地位問題

電力交易市場化改革使市場主體增加，各主體作為獨(dú)立的核算單位存在，利益上存在一定的獨(dú)立性與競爭性，但由于電網(wǎng)企業(yè)的特殊性，其在改革過程及市場建設(shè)過程中，又承擔(dān)了一定的投資、普遍服務(wù)與兜底保障等職能，這些變化必然帶來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與稅收風(fēng)險(xiǎn)。

交易中心非營利定位與稅收待遇問題

各地電力交易中心通常采用的是股份制形式，屬于營利組織，這意味著電力交易中心并不適用《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅〔2018〕13號）的規(guī)定，因此也就不可能享受國家對非營利組織免稅的稅收優(yōu)惠政策。但各地交易中心作為電力市場交易業(yè)務(wù)的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，履行電力市場交易管理職能，在政府嚴(yán)密監(jiān)管下運(yùn)行，從事的主要是為電力市場交易提供公共服務(wù)，各地在組建與運(yùn)行時也通常將其定位為非營利性質(zhì)。若對其征稅，不符合實(shí)質(zhì)課稅原則，對出資方不公平，也會增加電力市場交易成本。

電網(wǎng)與售電公司間的開票問題

在電網(wǎng)企業(yè)直接負(fù)責(zé)全部結(jié)算的情況下，電網(wǎng)企業(yè)直接向用戶與發(fā)電廠收付電費(fèi)款項(xiàng)，同時再與售電公司進(jìn)行結(jié)算，在電網(wǎng)企業(yè)與售電公司的結(jié)算中，可能需電網(wǎng)企業(yè)向售電公司支付款項(xiàng)，也可能由售電公司反向向電網(wǎng)企業(yè)支付。如果售電公司可以開具發(fā)票，是按電力銷售、咨詢服務(wù)還是按中介服務(wù)處理？廣州采用的方法是，當(dāng)電網(wǎng)向售電公司支付或收取價(jià)差電費(fèi)時，雙方所開具發(fā)票均按16%稅率執(zhí)行。云南則規(guī)避了這一問題，電網(wǎng)向由售電公司代理的用戶收取電費(fèi)時，是按售電公司與發(fā)電廠所簽合約價(jià)執(zhí)行，至于用戶與售電公司所簽協(xié)議價(jià)與用戶實(shí)際向電網(wǎng)公司支付價(jià)間的差異，由用戶與售電公司二者間另行處理。

電網(wǎng)與用戶間結(jié)算的稅收風(fēng)險(xiǎn)

在云南省電力市場的結(jié)算處理中，電網(wǎng)向由售電公司代理的用戶收取電費(fèi)時，是按售電公司與發(fā)電廠所簽合約價(jià)執(zhí)行，至于用戶與售電公司所簽協(xié)議價(jià)與用戶實(shí)際向電網(wǎng)公司支付價(jià)之間的差異，由用戶與售電公司二者間另行處理。那么，在電網(wǎng)公司與由售電公司代理的用戶間的稅收處理與發(fā)票處理上，就會存在合同、支付對象、發(fā)票開具金額間的不一致，存在一定的法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在合同制定、結(jié)算模式設(shè)計(jì)上，要充分考慮稅收政策要求，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。

售電公司與用戶間結(jié)算的稅收問題

在沒有資產(chǎn)的售電公司和有配電網(wǎng)的售電公司均可向用戶開具發(fā)票的情況下，有配電網(wǎng)經(jīng)營資質(zhì)的售電公司按銷售電力業(yè)務(wù)向用戶開具發(fā)票，目前可適用16%的增值稅稅率，沒有配電網(wǎng)的售電公司跟用戶間交易的性質(zhì)與如何開具發(fā)票問題，則取決于雙方交易方式與交易合約的不同，會出現(xiàn)差異，目前在相關(guān)稅收法律、法規(guī)上沒有明確的規(guī)定。

特殊交易的處理問題

建立電力交易市場后，電力行業(yè)的業(yè)務(wù)交易方式發(fā)生了較大的變化，由于現(xiàn)行的稅收政策對新的電力交易方式、電力交易品種未有明確規(guī)定，電力交易市場相關(guān)主體間為了便于結(jié)算及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，均采用與電費(fèi)一并結(jié)算的方式，使得所有的新型交易品種從高不從低地適用16%的稅率，加重了交易主體的稅負(fù)。另一方面，發(fā)電權(quán)交易、合同轉(zhuǎn)讓交易是作為普通的電力產(chǎn)品交易還是應(yīng)作為某種權(quán)益性資產(chǎn)交易處理？雙邊合同月度電量互保與云南省的事后合約轉(zhuǎn)讓交易定性問題；偏差考核收費(fèi)的處置，是作為電價(jià)的一部分，還是作為經(jīng)營性的處罰或是行政性處罰處理，或是作為某種政府基金來處理？火電長期備用在籌集、支付時如何處理等問題都亟需稅務(wù)政策回應(yīng)。同時，隨著改革的不斷推進(jìn)及電力交易市場的發(fā)展與成熟，期貨合同交易、差價(jià)合同、期權(quán)合同、金融輸電權(quán)交易等必將大量出現(xiàn)，相關(guān)部門應(yīng)及早進(jìn)行政策研究與儲備，及時推出相關(guān)配套政策。

電力交易市場改革中涉稅問題建議

為保證電力市場化改革的正常進(jìn)行，同時減少改革過程中企業(yè)的稅收風(fēng)險(xiǎn)與稅收負(fù)擔(dān)，課題組從國家稅收政策制定與國家電網(wǎng)公司應(yīng)對策略兩個層面就涉稅問題提出建議：

稅收政策制定層面

提高電力交易中心的稅收待遇。根據(jù)《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1246號）的規(guī)定，電力交易中心為公司制企業(yè)，屬于營利法人，但同時又承擔(dān)了交易主體資格認(rèn)定、規(guī)范交易市場、保障交易主體合法權(quán)益等大量的行政性職責(zé)。同時根據(jù)相關(guān)政策，電力交易中心以保本微利為經(jīng)營原則，以中心的運(yùn)營成本為基礎(chǔ)制定相關(guān)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?，電力交易中心雖為營利法人，但在實(shí)踐中卻以不營利為經(jīng)營方針。因此，制定降低電力交易中心的稅收成本的稅收政策有利于降低其運(yùn)營成本，從而降低相關(guān)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓交易主體享受改革的紅利。

對電網(wǎng)企業(yè)的公共服務(wù)職能給予稅收支持。電力市場改革中將部分市場剝離給社會資本，同時電網(wǎng)企業(yè)還需承擔(dān)保底業(yè)務(wù)、政策性業(yè)務(wù)等大量的社會責(zé)任，建議針對此類業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的稅收支持政策。

明確電力市場相關(guān)交易業(yè)務(wù)屬性。電力市場化改革進(jìn)程中，出現(xiàn)了許多新的交易品種和業(yè)務(wù)，但均沒有相應(yīng)的稅收政策，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中如何適用稅收政策并不清晰，建議認(rèn)真論證、完善相關(guān)稅收政策，明確現(xiàn)有稅收政策的適用情形，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，降低電力企業(yè)在電力市場化改革進(jìn)程中的稅負(fù)。

對于發(fā)電權(quán)交易業(yè)務(wù)、優(yōu)先發(fā)電電量交易業(yè)務(wù)和事后合約轉(zhuǎn)讓交易，從交易實(shí)質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容判斷，我們更傾向于將其定性為權(quán)屬交易。關(guān)于偏差考核，《電力中長期交易基本規(guī)則(暫行)》(發(fā)改能源〔2016〕2784號)并未對“偏差電量”作出明確定義，但該規(guī)定第十二條提出了“實(shí)際執(zhí)行與交易結(jié)果偏差”這一概念。實(shí)務(wù)中，各地都將偏差考核約定在購售電合同中。究竟偏差考核費(fèi)用的性質(zhì)屬于違約金或賠償金，還是政府性基金或行政事業(yè)性收費(fèi)存有疑問。根據(jù)《中華人民共和國增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第十二條規(guī)定的政府性基金或者行政事業(yè)性收費(fèi)的三項(xiàng)認(rèn)定條件，結(jié)合現(xiàn)有的偏差考核費(fèi)用的操作實(shí)際情況，很難將偏差考核費(fèi)用認(rèn)定為政府性基金或者行政事業(yè)性收費(fèi)。我們傾向?qū)⑵羁己速M(fèi)認(rèn)定為違約金或賠償金。對于其余交易行為的定性，需盡快調(diào)研與論證。

國家電網(wǎng)公司層面

交易品種納入交易平臺統(tǒng)一交易。當(dāng)前各地對于新型交易品種的交易方式規(guī)定不一，有的納入交易中心統(tǒng)一交易，有的則由交易主體自行交易。電力市場改革的要求之一便是交易的規(guī)范性。因此，建議將所有的新型交易品種或業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入交易中心進(jìn)行交易，使得電力交易完全市場化。

制定便捷統(tǒng)一的交易結(jié)算流程。各省在制定交易規(guī)則時，即使是相同業(yè)務(wù)，但交易結(jié)算流程并不相同。建議統(tǒng)一交易結(jié)算流程，建立統(tǒng)一的會計(jì)核算制度及統(tǒng)一的稅收政策適用執(zhí)行口徑，規(guī)范財(cái)稅管理。

積極與稅務(wù)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。對當(dāng)前電力市場改革進(jìn)程中產(chǎn)生的新型交易品種或業(yè)務(wù)，加強(qiáng)調(diào)研與論證，在稅收政策未明確之前，指導(dǎo)各地電網(wǎng)公司積極與各級稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)中介組織及相關(guān)院校等機(jī)構(gòu)溝通，爭取有利的稅收政策，有效地控制及降低交易主體的稅收風(fēng)險(xiǎn)與稅收負(fù)擔(dān)。

版權(quán)聲明

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年05期，作者藍(lán)飛、吳劍就職于國網(wǎng)浙江省電力有限公司；作者汪魯就職于國網(wǎng)浙江省電力有限公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院。